28.02.2003

Ledningsgruppen 5.11.2002

Uppdatering av verkställandet av det nationella alkoholprogrammet 2002-2003
(2000-talets alkoholprogram: Samarbete och ansvar. SHM 2001)

I och med att det alkoholpolitiska läget förändras har ledningsgruppen för det nationella alkoholprogrammet ansett det behövligt att uppdatera verkställandet av alkoholprogrammet för återstoden av programperioden. De tio förslagen som ingår i alkoholprogrammet har grupperats i tre verksamhetsområden: (1) resursförstärkning och ett aktionssätt som bygger på nätverk, (2) lokal påverkan och alkoholförsäljningen samt (3) servicesystemet och socialskyddsförmånerna.


Alkoholförbrukningen stiger och alkoholskadorna ökar

Den största enskilda hälsorisken bland finländarna är alkoholen. Det finns ett samband mellan de alkoholrelaterade hälsoproblemen och totalkonsumtionen. Totalförbrukningen beräknas stiga 10-20 %, när begränsningarna för passagerarimporten avlägsnas i början av år 2004, i synnerhet om beskattningen av alkoholdrycker sänks så att prisnivån närmar sig den i övriga EU-länder. Då konsumtionen stiger, ökar behovet av service för alkoholens hälso- och andra skadeverkningar. (Arbetsgruppen för tryggande av hälso- och sjukvården i framtiden, SHM Promemorior 2002:3)

Konsumtionen av alkoholdrycker år 2001 var enligt preliminär statistik drygt 38 miljoner liter räknad i hundraprocentig alkohol, m.a.o. 7,4 liter per invånare. I jämförelse med året innan var tillväxten cirka 4,5 %. Allt som allt förbrukades emellertid ungefär 9,2 liter per invånare, när man beaktar både den konsumtion som införts i statistiken och den som inte införts. Detta överstiger klart förbrukningen under toppåret hittills, 1990, då den var 8,9 liter per invånare. Bedömningen är baserad på de uppgifter Stakes och STTV (Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral) samlat in. Även i jämförelse med i fjol har alkoholkonsumtionen stigit med över 4 % under perioden januari-augusti.

Alkoholen är en viktig del av den social- och hälsopolitiska linjedragningen

När det nationella alkoholprogrammet genomförs, är det viktigt att beakta hälsovårdsaspekten även i frågor som har att göra med alkoholen. De nationella rekommendationer för preventivt arbete och vård, som håller på att sammanställas, har konstaterats vara synnerligen viktiga också med tanke på förebyggandet och vården av alkoholrelaterade sjukdomar. Dessutom bör vårdrekommendationerna beredas tillsammans med Duodecim.

Både i Finland och ute i världen har man fått många goda erfarenheter av verkningarna av miniinterventioner. Emellertid sprids metoden nog så långsamt i synnerhet i egenskap av arbetsredskap i bashälsovården. En riksomfattande rekommendation beträffande t.ex. miniinterventioner kunde för sin del främja förebyggandet av alkoholskador speciellt om den riktas till befolkningen i arbetsför ålder.

Det nationella hälsoprojektet är ett projekt med en central betydelse för hälsovården också i fråga om förebyggandet och vården av alkoholrelaterade sjukdomar och skador. Hälsoprojektet utvecklar inte bara kompetens utan även ansvar. Förutom att bastjänsterna inom hälsovården innehar en central roll när det handlar om att sköta rusmedelsproblemet, kunde hälsovården aktivare än hittills ta del i den riksomfattande och även den lokala diskussionen om alkohol och om förebyggandet av alkoholproblem.

I folkhälsoprogrammet Hälsa 2015 (SHM 2001:4) konstateras det att hälsokonsekvensbedömningen i enlighet med regeringsprogrammet bör utvidgas att omfatta beredningen och omvärderingen av all slags politik och verksamhet. Även alkoholen bör fås med t.ex. i kommunala välfärdsöversikter och program.

Programmet Hälsa 2015 konstaterar att beroendeframkallande preparat är en hälsorisk både på kort sikt och senare i vuxenlivet. En förändring i situationen kan ske endast om användningen av och attityderna till alkohol och narkotika allmänt taget förändras. Risken för att symtom och en ohälsosam livsstil blir bestående är större för ungdomar, som lever i problemfyllda sociala miljöer och är socialt sämre lottade, än för ungdomar, som har en stabil social ställning och som har siktet inställt på en längre utbildning.

Att förebygga och åtgärda utslagning är en av SHM:s fyra strategiska linjedragningar för socialskyddsarbetet. I fråga om de risker som leder till utslagning krävs inte bara allomfattande utkomstskydd och service utan även riktade åtgärder såsom kontroll över rusmedelssituationen. Rusmedelsproblemen anknyter till hälsa, sociala relationer, allmän ordning, ekonomi och deltagande i arbetslivet. Alkoholen är en del av problemknippet hos en människa som står i fara att bli utslagen. Med hjälp av särskilda rusmedelstjänster till stöd för den allmänna social- och hälsovårdsservicen kan man förebygga att problemen tillspetsas och utbreds. (Strategier för social- och hälsovårdspolitiken år 2010, SHM 2001:3.) Syftet med detta utvecklingsprogram för socialvården, som satte igång hösten 2002, är bl.a. att trygga servicen för den del av befolkningen som har rusmedelsproblem eller hotas av andra typer av utslagning.

Med syftet att förebygga alkohol- och rusmedelsskador utvecklar kommunerna samarbetet med olika myndigheter, organisationer, skolor och näringslivet samt med föräldrar och de unga själva. Med samarbetet strävar man till att minska alkoholbruket och rusmedelsexperimenten samt till att de sociala och hälsovårdsrelaterade problemen i samband med bruket av rusmedel handhas med sakkunskap överallt i landet.

Försäljningen och beskattningen av alkohol samt alkoholmonopolet

Näringsverksamhet som medför hälsorisker, såsom alkoholnäringen, regleras och tas med i arbetet att begränsa hälsoskador, bl.a. genom självkontroll. Det är viktigt att näringarna förstår sitt ansvar i fråga om hälsofrämjandet (Hälsa 2015).

Man kan inverka på alkoholskadorna via prissättningen och åtkomligheten av alkoholdrycker. Även om det under senaste år varit tryck på att sänka den höga tillverkningsskatten på alkohol i och med att de kvoter för införsel från EU som gäller för passagerare stiger, fattas de egentliga besluten först år 2003. Med tanke på målsättningen i alkoholprogrammet är det viktigt att besluten inte fattas enbart med hänseende till närings- eller skattepolitiska aspekter. Det omedelbara målet är att beslut som gäller alkoholbeskattningen alltid förgås av en bedömning av hälsokonsekvenserna hos olika alternativ.

Betydelsen av tillgången till alkoholdrycker understryks i en situation, där totalförbrukningen och skadorna beräknas tillta. Detaljförsäljningen av alkoholdrycker fördelas för närvarande mellan privata tillståndsinnehavare och alkoholbolaget. Verksamheten hos innehavarna av tillstånd för detaljhandel eller utskänkning kan i allmänhet påverkas enbart genom lagstiftning eller övervakning från myndigheternas sida. Den lag om ändring av alkohollagen som träder i kraft fr.o.m. 2003 innehåller bestämmelser om under vilka villkor en tillståndsmyndighet också på social- och hälsopolitiska grunder kan avslå en ansökan om utskänkningstillstånd eller begränsa dess omfattning. Det är även viktigt att främja ibruktagandet av skadeförebyggande självövervakning.

Det statsägda alkoholbolagets betydelse understryks i rådande läge, eftersom social- och hälsovårdsministeriet i egenskap av ägare besluter om bolagets verksamhet och om ändringar i denna. Alkoholbolagets uppgifter inom social- och hälsovårdspolitiken ges en synlig plats i programmet, bl.a. utreds bolagets möjligheter att främja beaktandet av lokala synvinklar. Ytterligare ett mål är att alla aktörer inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde kommer med samma budskap för förebyggandet av alkoholskador. Alkoholbolagets möjligheter att påverka beror i betydande grad på hur bestående systemet med detaljhandelsmonopol upplevs. Målet är t.ex. att de fakta hälsokonsekvensbedömningen står till buds med följdriktigt ger svar på alla förändringskrav i systemet.

Det nationella alkoholprogrammet

2000-talets alkoholpolitik utgår från synen att bruket av alkohol för med sig problem, som går att lindra genom samarbete mellan olika myndigheter och medborgarorganisationer samt lokalsamhället och lokala aktörer. Avsikten är också att verksamheter med sinsemellan olika utgångspunkter närmas varandra - t.ex. förebyggande rusmedelsarbete, övervakning av alkoholärenden och missbrukarvård. I programmet betonas också vikten av allmänna åtgärder, som inte är enbart ett ärende för alkoholfrågan: t.ex. stöd för utkomst, bostad eller sysselsättning kan vara till avgörande hjälp också när det handlar om att förebygga alkoholproblem.

Genomförandet av alkoholprogrammet fortsätter år 2003 i enlighet med den linje ledningsgruppen preciserat. De tio förslagen i alkoholprogrammet har grupperats i tre verksamhetsområden: (1) resursförstärkning och ett aktionssätt som bygger på nätverk, (2) lokal påverkan och alkoholförsäljningen samt (3) servicesystemet och socialskyddsförmånerna (se bilaga).

Dessutom inleder Delegationen för rusmedels- och nykterhetsärenden arbetet på att förnya programmet för åren 2004 och 2005. Vid omarbetandet av programmet betonas särskild de förändringar som kommer att inträffa 2004. Som en påföljd av dessa reformer beräknas alkoholförbrukningen stiga med 10-20 %, och därför bör såväl övervakningen av alkoholförsäljningen och kunnandet inom servicesystemet justeras så att de svarar mot den ökande konsumtionen.

Alkoholprogrammet stöder för sin del beredandet av följande mål- och verksamhetsprogram för social- och hälsovården (TATO), där det vore skäl att på ett synbart sätt lyfta fram både förebyggandet av alkoholskador och åtgärder som reparerar dessa. I beredandet av det nationella utvecklingsprogrammet för socialsektorn stöder även alkoholprogrammet till sin del att alkoholen får en synlig plats i socialservicesystemet.


Bilaga: Uppdatering av förverkligandet av alkoholprogrammet 2002 - 2003

Förstärkta resurser och nätverksbaserad aktionsmodell

* Resurserna för det alkoholförebyggande verksamheten bör förstärkas och ansvarsområdena för koordineringen bör klarläggas.
* De nätverksbaserade handlingsmönstren bör förstärkas på alla nivåer.
* Organisationerna bör ges bättre verksamhetsmöjligheter för att bättre kunna stöda det alkoholförebyggande arbetet på lokal nivå.

Målsättningen är

- att understryka alkoholens särkaraktär ur social- och hälsopolitiska utgångspunkter och att stärka alkoholforskningens roll som redskap i beslutsfattningen
- att göra förebyggandet och vården av de sociala och hälsorelaterade alkoholskadorna till en synlig del av regeringsprogramsdiskussionen och av följande mål- och verksamhetsprogram för social- och hälsovården (TATO)
- att skapa en skattelösning, som minimerar sociala och hälsorelaterade alkoholskador
- att fortsätta aktörsträffarna såväl nationellt som regionalt med betoning på nätverk samt att finna nya aktörer
- att understryka alkoholnäringarnas samhälleliga ansvar, samarbeta med den verksamhet hos företagen som betonar samhälleligt ansvar och att lyfta fram Alko Ab:s social- och hälsopolitiska uppgift såväl inom företaget som utanför detta - också i de lokala nätverken
- att förbereda uppgörandet av ett nytt program
- att påverka efterfrågan.

Lokal påverkan och alkoholförsäljningen

* Klara principer och metoder bör skapas i förvaltningen och i den lokala verksamheten för att garantera att aktivitets- och fritidsmiljöer som är avsedda för barn och ungdomar förblir alkoholfria.
* Utredningsarbetet för att öka det lokala beslutsfattandet om kontrollen och licensförvaltningen av minuthandel och utskänkning av alkoholdrycker bör påskyndas.

Målsättningen är

- att betona betydelsen av lokal och regional verksamhet i förebyggandet och vården av alkoholskador och att få alkoholen och de skador denna förorsakar till en del av kommunernas och regionernas välfärdspolitiska program
- att synliggöra ändringarna i alkohollagen och att främja att dessa genomdrivs i samarbete med Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral STTV och med länsstyrelserna samt att betona medborgarnas och lokala samfunds möjligheter att påverka i frågor som anknyter till alkoholförsäljningen och till förebyggandet av de men alkoholförsäljningen medför
- att understryka alkoholfria omgivningar och situationer
- att ge resurser till kontaktpersonsnätverket för förebyggande rusmedelsarbete och att förstärka resurserna på regional och lokal nivå samt att sträva till att Penningautomatföreningen och de statliga resurserna (genom anslag för hälsofrämjande) allt tydligare riktas till regional och lokal verksamhet.

Servicesystemet och socialskyddsförmånerna

* Hälsovårdstjänster för personer med rusmedelsproblem och övriga social- och hälsovårdstjänster (specialservice inom missbrukarvården, boende och utkomststöd) bör byggas ut och göras mera lättillgängliga.
* Servicen för personer med alkoholproblem bör förbättras samtidigt som man satsar på att säkra den allmänna ordningen och förebygga rusmedelsproblem.
* Ett system med ansvarsläkare för behandling av rusmedelsproblem bör inrättas i sjukvårdsdistrikten och hälsocentralerna.
* Åtgärder, som syftar till tidig upptäckt av alkoholproblem, bör effektiveras inom ramen för den allmänna social- och hälsovårdsservicen, i arbetshälsovården samt i skol- och studenthälsovården.
* Det förvärrade blandmissbruket bör bekämpas genom att överföra ordineringen av mediciner, som huvudsakligen påverkar det centrala nervsystemet, till ursprungsrecept.

Målsättningen är

- att nyttja SHM:s och Kommunförbundets kvalitetsrekommendationer för rusmedelstjänster i de förslag som anknyter till servicesystemet och i utvecklandet av detta, att betona betydelsen av kortvarig avvänjning, d.v.s. avgiftning, i diskussionen om servicestrukturen samt att använda stegringen av alkoholkonsumtionen som grund för mera resurser
- att fortsätta att betona bashälsovårdens roll och ansvar samt att påverka det nationella projektet för att trygga bashälsovårdens framtid så att den inrymmer utveckling av alkoholkunnandet
- att genom utnämning av ansvarsläkare och -skötare och genom utbildning säkerställa att hälsovårdens basservice innefattar rusmedelskunnande
- att i samarbete med sakkunniga inom studerande- och skolhälsovården utveckla ett lätthanterligt redskap för de som arbetar med unga: en konkret interventionsmodell som riktar sig till ungdomen
- att förebygga flergenerationsutslagning
- att säkra att socialskyddsförmånerna stöder även rusmedelsrehabilitering.