7. Eri kohderyhmien kuntoutus
7.1 Työelämässä olevien työkyvyn ylläpitäminen ja kuntoutus
Työelämässä olevien työkyvyn säilyttäminen ja keskimääräisen eläkkeelle
siirtymisajan myöhentäminen 2-3 vuodella on hallituspolitiikan keskeisiä tavoitteita.
Tähän tavoitteeseen pyritään työssä pysymistä edistävällä eläkepolitiikalla ja
työkykyä ylläpitävillä toimenpiteillä. Eläke- ja muuta
sosiaaliturvalainsäädäntöä on 1990-luvulla muutettu useampaan otteeseen
tämänsuuntaisesti. Työssä olevien työkyvyn ylläpitämiseksi ja parantamiseksi on
tehostettu työterveyshuoltoa ja työkykyä ylläpitävää toimintaa työpaikoilla,
panostettu työkyvyn heikkenemisen uhan tunnistamiseen, kehitetty varhaiskuntoutuksen
muotoja ja pyritty lisäämään ammatillista kuntoutusta.
Lisäksi on toteutettu laajoja kansallisia ohjelmia asenteiden muuttamiseksi
työpaikoilla ja työssä jaksamisen edistämiseksi.
Työkykyä ylläpitävä toiminta
työpaikoilla
Työkykyä ylläpitävä toiminta (TYKY-toiminta) sai alkunsa keskeisten
työmarkkinajärjestöjen yhteisestä sopimuksesta. TYKY-toiminta sisällytettiin
1990-luvun alkupuolella työterveyshuoltosäännöksiin ja siitä tuli näin osa
lakisääteistä työterveyshuoltoa. Sittemmin toimintaa on ryhdytty toteuttamaan myös
osana työsuojelua ja henkilöstön kehittämisohjelmia.
Työkykyä ylläpitävä toiminta on levinnyt työpaikoille laajasti. Vuonna 1998 noin
80 % palkansaajista työskenteli työpaikoilla, joissa toteutettiin jonkinasteista
TYKY-toimintaa. Toiminnan sisältö vaihtelee tehtyjen selvitysten mukaan huomattavasti
monipuolisen kokonaisvaltaisen TYKY-ohjelman ja esimerkiksi rajatun liikuntapainotteisen
toiminnan välillä. Parhaiten laaja-alaista TYKY-toimintaa toteuttavat suuret yritykset
sekä valtion ja kuntien organisaatiot. Sen sijaan pientyöpaikoilla ja omaa työtään
tekevien sekä yrittäjien keskuudessa toiminta on vähäisempää.
TYKY-toiminnan onnistumisesta ja vaikuttavuudesta on tehty useita arviointitutkimuksia,
joiden tulokset ovat hyvin samansuuntaisia. TYKY-toiminnan taloudellisiin vaikutuksiin
kohdistuneet tutkimukset ovat osoittaneet toiminnan pääsääntöisesti
hyöty-kustannussuhteeltaan edulliseksi; TYKY-toiminta säästää sairauspoissaolo- ja
eläkekustannuksia ja lisää työn tuottavuutta.
Tulevaisuudessa työkykyä ylläpitävän toiminnan painopiste siirtyy asteittain
fyysisen työkyvyn ylläpitämisen ohella myös henkisen ja sosiaalisen työkyvyn,
työyhteisöjen toimivuuden, ikääntyneiden työkyvyn ja osaamisen varmistamiseen.
TYKY-toiminnan ulottaminen kaikkiin työssäkäyviin kaikentyyppisissä työpaikoissa ja
työsuhteissa on tärkeänä tavoitteena.
Tehtyjen arviointitutkimusten tuloksista voi päätellä, että TYKY-toiminta osaltaan
tukee työssä jaksamista ja työkyvyn säilymistä. Näiden tavoitteiden saavuttamisessa
ja varmistamisessa uudistettu työterveyshuoltolainsäädäntö ja valmisteilla oleva
työturvallisuuslaki tarjoavat uusia keinoja ja mahdollisuuksia.
Uusi työterveyshuoltolaki (1383/2001) tuli voimaan vuoden 2002 alusta.
Uudistuksen tavoitteena on aiempaa tehokkaammin suunnata työterveyshuollon toimenpiteitä
työntekijän terveyttä ja työkykyä tukevaan ja edistävään suuntaan.
Työterveyshuollon toimintoja on tarkoitus kohdentaa työpaikkaselvityksiin ja
työpaikoilla tapahtuvaan toimintaan, mitä tukee sairausvakuutuslakiin tehty
määräaikainen muutos nostaa korvaus 60 prosenttiin. Tavoitteena on laajentaa
työterveyshuollon toimintaa sinne, missä sitä on toteutettu vähän tai ei lainkaan.
Laissa on määritelty työkykyä ylläpitävän toiminnan periaatteet siten, että
työterveyshuolto voisi suunnata ennakoivan ja ehkäisevän vaiheen toimenpiteet
työntekijöiden terveyden, työ- ja toimintakyvyn edistämiseen, ylläpitämiseen,
tukemiseen ja seurantaan koko työuran ajan. Työkyvyn ylläpitämiseen ja tukemiseen
sisältyy tarvittaessa kuntoutustarpeen selvittäminen ja yhteistyö kuntoutustahojen
kanssa. Työterveyshuoltolain mukainen kuntoutustarpeen selvittäminen toteutetaan
ensisijaisesti työterveyshuollon toimintana työpaikan sisäisin toimenpitein. Jatkossa
ehkäisevän tason ja työkykyä ylläpitävien ja työkyvyttömyyttä ehkäisevien muiden
toimintamuotojen käsitteelliset, sisällölliset ja toiminnalliset rajapinnat tulisi
selkiinnyttää.
Laissa korostetaan työterveyshuollon yhteistyötä muun muassa terveydenhuollon ja
sosiaalivakuutuksen kanssa. Työpaikkojen, työterveyshuollon ja kuntoutusta
järjestävien tahojen tehtävien selkeyttämiseen ja kuvaamiseen tarvitaan uusia
toimintamalleja ja näkökulmia.
Työturvallisuuslain uudistamista pohtinut toimikunta jätti
mietintönsä joulukuussa 2001 ja sen pohjalta valmisteltava hallituksen esitys annetaan
eduskunnalle keväällä 2002. Nykyisin voimassa oleva laki on vuodelta 1958. Työelämän
suuret muutokset ovat muuttaneet myös työn kuormittavuutta. Psykososiaalisten
tekijöiden merkitys on kasvanut ja kasvaa edelleen merkittävästi.
Uudistuksella halutaan edistää erityisesti työkyvyn ylläpitoa ja työssä
jaksamista. Perinteisten työturvallisuusnäkökohtien, kuten tapaturmien torjumisen ja
laiteturvallisuuden, rinnalle nostetaan työn henkinen ja fyysinen kuormittavuus sekä
ergonomia. Ergonomisesti oikein valituilla, käytetyillä ja asennetuilla työvälineillä
ehkäistään ennen kaikkea tuki- ja liikuntaelinten kuormittumista ja sairauksia. Vaikeat
työasennot ja raskaat nostot ovat erityisesti selkävaivojen riskitekijöitä.
Työnantajalle säädetään velvollisuus asiasta tiedon saatuaan ryhtyä toimiin
haitallisten kuormitustekijöiden selvittämiseksi sekä vaaran välttämiseksi ja
vähentämiseksi.
Työeläkelainsäädännön
muutokset ja työeläkejärjestelmän toimenpiteet
Vuoden 2000 alusta tulivat voimaan työeläkelainsäädännön muutokset,
joilla poistettiin työttömyyseläkkeen saamisen ehdoista niin sanottu tulevan ajan
edellytys. Lisäksi pienten työnantajien vastuuta työeläketurvan kustannuksista
muutettiin siten, että työntekijöiden jaksamisesta huolehtiminen on työnantajalle
taloudellisesti edullisempaa kuin työntekijän eläkkeelle siirtäminen. Uudistuksen
yhteydessä yksilöllisen varhaiseläkkeen ikäraja nousi 58 vuodesta 60 vuoteen.
Samanaikaisesti käynnistettiin työeläkejärjestelmää koskeva tehostettu hanke
58-59-vuotiaiden henkilöiden kuntoutusmahdollisuuksien järjestämiseksi.
Marraskuussa 2001 työmarkkinaosapuolet solmivat yksityisten alojen työeläkkeiden
kehittämistä koskevan periaatesopimuksen. Tämän mukaan työeläkelakeja muutetaan muun
muassa siten, että vanhuuseläkkeelle siirtyminen voisi tapahtua joustavasti 62-68 vuoden
ikäisenä. 63 vuoden iästä alkaen myönnettäisiin vain vanhuus- ja
osa-aikaeläkkeitä. Yksilöllisestä varhaiseläkkeestä luovuttaisiin asteittain siten,
että vuoden 1943 jälkeen syntyneet eivät enää voisi jäädä yksilölliselle
varhaiseläkkeelle. Toisaalta 60 vuotta täyttäneiden työkyvyttömyyden arvioinnissa
painotettaisiin työkyvyttömyyden ammatillista luonnetta silloin, kun työura on pitkä
ja työn aiheuttama rasittuneisuus ja kuluneisuus ikääntymiseen liittyviin tekijöihin
yhdistyneenä tekee työn jatkamisen kohtuuttomaksi. Myös työttömyyseläke
lakkautettaisiin asteittain.
Uudistuksen on tarkoitus tulla pääosin voimaan vuoden 2005 alusta. Muun muassa
osa-aikaeläkettä sekä yksilöllistä varhaiseläkettä koskevat uudistukset ehdotetaan
toteutettavaksi vuoden 2003 alusta.
Työmarkkinajärjestöt ehdottavat myös, että työeläkejärjestelmässä toteutetaan
työkyvyttömyyden uhkaan perustuva oikeus ammatilliseen kuntoutukseen. Samalla
tarkistettaisiin myös Kansaneläkelaitoksen kuntoutuksesta annetun lain mukaan
järjestettävän ammatillisen kuntoutuksen ehtoja siten, että ammatillisen kuntoutuksen
edellytykset kummassakin järjestelmässä olisivat saman tasoiset. Työkyvyttömyyden
uhkan käsite on keskeisesti esillä suunnitellussa, ennen kaikkea
työterveyshenkilöstöön kohdistuvassa koulutushankkeessa, johon myös
Kansaneläkelaitos osallistuu.
Periaatesopimuksen pohjalta on ryhdytty lainvalmisteluun muun muassa arvioimalla
toimenpiteiden vaikutuksia. Samalla selvitetään sopimuksessa ehdotettujen yksityisalojen
työeläkkeiden muutosten soveltamista myös julkisen sektorin eläkejärjestelmiin.
Rinnan työeläkelainsäädännön muutosten kanssa ovat työmarkkinajärjestöt ja
työeläkelaitokset kokeiluhankkeiden avulla selvittäneet mahdollisuuksia tehostaa
varhaista ammatillista kuntoutusta.
Ammatillisen kuntoutuksen varhentamiskokeilussa testattiin Oulun ja
Helsingin seudulla vuosina 1998-2000 toimintamalleja, joiden tavoitteena oli
kuntoutuksen varhaisempi käynnistäminen ja kuntoutusselvittelyn mahdollisimman nopea
toteutus. Hankkeessa tarkasteltiin, paitsi työeläkejärjestelmän ja
kuntoutusyksiköiden toimintaa, myös muiden osallistuvien kuntoutusverkoston toimijoiden
osuutta. Työterveyshuollon osuus osoittautui keskeiseksi.
Kuntoutus- ja työkyvyn arviointiverkosto -hanke (KUTVE) toteutettiin
vuosina 2000-2002. Tavoitteena oli varhentaa ammatillisen kuntoutuksen tarpeen
havaitsemista työterveyshuollossa, tehostaa ja nopeuttaa kuntoutusmahdollisuuksien
selvittelyyn liittyviä tutkimuksia sekä luoda toimintakyvyn arvioimisen välineitä.
Hankkeen osana on muun muassa järjestetty koulutusta yli 900 työterveyshuollon
ammattihenkilölle sekä kehitetty toimintakyvyn arviointivälineitä eräille
tautiryhmille. Keskeinen osahanke on ollut luoda laatujärjestelmä ammatillisen
kuntoutuksen palvelujen tilaajien ja tuottajien välille.
KUTVE -hankkeessa tehdyn työn pohjalta käynnistyy keväällä 2002 Työhön
kuntoutumisen palveluverkosto -hanke, jonka tarkoituksena on muun muassa parantaa
sosiaalivakuutuksen tukemaan ammatilliseen kuntoutukseen liittyvää yhteistyötä sekä
luoda uusia työelämään suuntautuneita ammatillisen kuntoutuksen palveluja.
Kansaneläkelaitoksen
toimenpiteet
Kansaneläkelaitos toteutti vuosina 1998-2001 Yhteistyöllä työkykyä
-hankkeen, jonka tehtävänä oli työkyvyn edistämistä tukevan asiakaspalvelun
ja yhteistyön kehittäminen. Koulutuksen ohella hankkeeseen kuului Kansaneläkelaitoksen
asiakaspalvelun, yhteistyön ja toimintamallien kehittäminen. Kansaneläkelaitoksen
vakuutuspiireissä toteutettiin runsaat 80 kokeiluhanketta. Keskeisinä ulkopuolisina
yhteistyötahoina olivat kunnallinen terveydenhuolto ja työterveyshuolto. Tärkeinä
yhteistyötahoina ovat olleet myös paikalliset kuntoutuksen asiakaspalvelun
yhteistyöryhmät.
Kansaneläkelaitoksessa on tehty päätös hankkeen jatkotoimista, joiden tavoitteena
on integroida asiakaslähtöinen työkykyä edistävä toimintamalli Kansaneläkelaitoksen
palvelutoimintaan. Jatkotoimet toteutetaan vuosien 2001-2004 aikana keskushallinnon,
aluekeskusten ja vakuutuspiirien yhteistyönä.
Kansaneläkelaitos osallistuu myös työmarkkinajärjestöjen ja työeläkelaitosten
käynnistämään koulutushankkeeseen.
Kansaneläkelaitoksessa jatketaan ammatillisesti suuntautuneen lääketieteellisen
kuntoutuksen eli ASLAK
on työssä jaksamista tukevaa varhaisvaiheen kuntoutusta, jota järjestetään
yhteistyössä työpaikkojen ja niiden työterveyshuollon sekä palvelujen tuottajien
kanssa. Tavoitteena on työhön liittyvän yhteyden vahvistaminen. Työssä jaksamisen
ongelmia selvitetään ja tulkitaan työn muutoksen ja siihen liittyvien työkykyongelmien
pohjalta. Ratkaisuja etsitään yhdistämällä työn kehittämistä yksilöllisiin
ammatillisiin kuntoutus- ja kehityssuunnitelmiin.
Työkykyä ylläpitävän ja parantavan valmennuksen eli Tyk-kuntoutuksen
kehittämisessä painotetaan työhön liittyvän yhteyden vahvistamista. Tyk-kuntoutus on
tarkoitettu erityisesti ikääntyville, pitkään työelämässä olleille
työntekijöille.
7.2 Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistyminen
Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymistä edistävässä VATES-säätiössä on
viimeisten kolmen vuoden aikana tutkittu työllistämisen taloudellista vaikuttavuutta
sekä sen hyötyjä ja kustannuksia julkiselle taloudelle.
Vuoden 2002 alussa julkaistut tutkimustulokset osoittavat, että vammaisille ja
vajaakuntoisille erityisesti järjestetty työllistämistoiminta on koko julkiselle
sektorille kannattavaa. Työllistämisyksiköt ja -projektit saavat toiminnallaan aikaan
merkittäviä kustannussäästöjä muun muassa sosiaaliturvaetuuksien sekä sosiaali- ja
terveyspalvelujen käytön vähentymisenä. Työllistämisellä on myös elämän laatua
parantavia vaikutuksia.
Tutkimuksen mukaan työkeskusten ja sosiaalisten yritysten julkisesta subventiosta
palautuu välittömästi yhteiskunnalle keskimäärin 80 prosenttia veroina ja
sosiaalivakuutusmaksuina. Hyödyt ja kustannukset jakaantuvat kuitenkin epätasaisesti
julkisen sektorin toimijoiden kesken. Kunnat maksavat työllistämistoiminnan
välittömät kustannukset, mutta hyötyjänä on kuntien lisäksi valtio.
Vammaisten nuorten kuntoutus
Suomessa on ollut tavallista, että pitkäaikaisesti sairas tai vammainen nuori
siirtyy 16-vuotiaana suoraan työkyvyttömyyseläkkeelle, jos hän täyttää
työkyvyttömyyseläkkeen edellytykset.
Ammatillinen kuntoutus tuli ensisijaiseksi työkyvyttömyyseläkkeeseen nähden elokuun
alusta 1999 voimaan tulleen lainmuutoksen myötä. Työkyvyttömyyseläke voidaan
myöntää alle 18-vuotiaalle vasta, kun hänen mahdollisuutensa ammatilliseen
kuntoutukseen on selvitetty. Ammatillisen kuntoutuksen varmistamiseksi nuorelle maksetaan
erityinen kuntoutusraha. Edellytyksenä on, että kotikunta yhdessä nuoren, hänen
holhoojansa ja muiden asiantuntijoiden kanssa on laatinut hänelle henkilökohtaisen
opiskelu- ja kuntoutussuunnitelman. Kuntoutusrahan lisäksi nuori voi saada vammaistukea
ja yleistä asumistukea, jos hän täyttää niiden saamisen ehdot.
Kuntoutusrahaa on vuosina 1999-2001 saanut runsaat 2000 nuorta. Heistä suurimman
ryhmän muodostavat kehitysvammaiset. Vammaisuuden syinä ovat myös erilaiset
synnynnäiset epämuodostumat ja neurologiset sairaudet, esimerkiksi CP-vamma.
Lain muuttamisen jälkeen alle 18-vuotiaiden uusien työkyvyttömyyseläkkeiden ja
kuntoutustukien määrä on vähentynyt olennaisesti. 16- ja 17-vuotiaille maksettiin
työkyvyttömyyseläkettä vuonna 2000 yhteensä 3,2 miljoonaa euroa (19 miljoonaa
markkaa), mikä on puolet vähemmän kuin vuonna 1998. Vuonna 2000 käytettiin
työkyvyttömyyseläkkeisiin, nuorten kuntoutusrahaan ja vammaistukeen yhteensä 7,1
miljoonaa euroa (42 miljoonaa markkaa) eli saman verran kuin työkyvyttömyyseläkkeeseen
ja vammaistukeen ennen lakimuutosta. Uudistus on siis toteutunut tavoitteiden mukaan:
aktiivivaihtoehtoja lisäten ja kustannusneutraalisti.
Vammaisten ja vajaakuntoisten
työllistymistä edistävä lainsäädäntö
Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymistä edistävä lainsäädäntö
tulee voimaan 1.4.2002. Sillä uudistetaan sosiaalihuollon suojatyötä ja työtoimintaa
koskevat säännökset. Sosiaalivakuutuslainsäädäntöön tehdään lisäksi eräitä
vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymistä parantavia muutoksia.
Sosiaalihuoltolain muutoksella (68/2002) lisätään vammaisten henkilöiden
työllistymistä tukevaa toimintaa ja vammaisten henkilöiden työtoimintaa.
Sosiaalihuollon tehtävä on järjestää työtä ja työllistymistä tukevia
toimenpiteitä niille henkilöille, joilla vamman, sairauden tai muun vastaavan syyn
vuoksi on vaikeuksia suoriutua omin avuin arkipäiväisessä elämässä ja joille
työvoimapalvelut tai työvoimapoliittiset toimenpiteet eivät riitä työllistymään.
Vammaisten henkilöiden muulla työtoiminnalla tarkoitetaan lähinnä toimintakyvyn
ylläpitämistä ja sitä edistävää toimintaa. Työtoimintaa järjestetään
henkilöille, joiden työkyky on vammaisuuden takia alentunut siten, että heillä ei ole
edellytyksiä osallistua tai hakeutua tavanomaiseen työhön.
Kansaneläkelain muutoksella (70/2002) parannetaan työkyvyttömyyseläkkeen
lepäämään jättämistä koskevan säännöstön toimivuutta, muun muassa
täsmentämällä sitä ansiotulon rajaa, jonka ylittämisen jälkeen eläke jätetään
lepäämään. Ammatillisen kuntoutuksen varmistamiseksi nuorelle maksettavan
kuntoutusrahan maksukautta pidennetään samalla 20 vuoden ikään saakka
(kuntoutusrahalain muutos 72/2002). Alle 20 -vuotiaalle ei toisaalta myönnetä
työkyvyttömyyseläkettä, ennen kuin hänen oikeutensa kuntoutusrahaan on päättynyt.
Sairausvakuutuslakia muutetaan (73/2002) lisäksi siten, että kansaneläkelain mukaista
työkyvyttömyyseläkettä saava vammainen tai vajaakuntoinen työntekijä voi
sairastuessaan saada sairauspäivärahaa.
Lakipakettiin liittyy lisäksi työllisyyslain muutos (74/2002). Työllisyyslain 16
§:n 2 momentin mukaisesti työllisyysmäärärahoja kohdennetaan erityisesti nuorten,
pitkäaikaistyöttömien ja vajaakuntoisten työllistämiseen.
7.3 Pitkäaikaistyöttömien kuntoutus
Aktiivisen sosiaalipolitiikan keinoin on 1990-luvun puolivälin jälkeen panostettu
erityisesti pitkäaikaistyöttömyyden torjumiseen.
Ikääntyvien
pitkäaikaistyöttömien kuntoutus
Vuonna 1996 käynnistyi työhallinnon, Kansaneläkelaitoksen ja sosiaali- ja
terveydenhuollon yhteistyönä Ikääntyvien pitkäaikaistyöttömien
palvelutarveselvitys, niin sanottu IP-hanke. Sen tavoitteena oli tehostaa
50-58–vuotiaiden ikääntyneiden pitkäaikaistyöttömien työvoimapalveluja,
koulutusta, kuntoutusta ja työkyvyn arviointia, selvittää eläkevaihtoehtoja sekä
tuottaa tietoa ikääntyneiden pitkäaikaistyöttömyydestä.
IP-hankkeen kokeiluvaiheessa 1996-1997 arvioitiin toimintaohjelman tuloksellisuutta.
Tulosten mukaan osallistujien työmarkkina-aseman ja työllistymisedellytysten muutokset
olivat melko vähäisiä. Parhaiten työllistyivät ansiosidonnaista työttömyysturvaa
saaneet alle 55-vuotiaat.
Hankkeeseen osallistuneet pitkäaikaistyöttömät olivat kohtuullisen tyytyväisiä
saamiinsa palveluihin ja etuuksiin, vaikka he pitivät niiden hyötyjä ja vaikutuksia
omaan elämäntilanteeseensa vähäisinä.
Noin 15 %:lle selvitykseen osallistuneista järjestettiin erilaisia
kuntoutustoimenpiteitä, kuten kuntoutustarveselvityksiä, kuntoutustutkimuksia tai
varsinaisia kuntoutusjaksoja. Kuntoutusta saaneet siirtyivät muita useammin työvoiman
ulkopuolelle, työkyvyttömyyseläkkeelle tai sairaslomalle. Toisaalta eniten
kuntoutustoimenpiteistä hyötyivät ne melko hyväkuntoiset henkilöt, joiden
työelämään paluuta voitiin edistää kuntoutuksen avulla ja toisaalta ne, jotka
kuntoutusselvitysten ja –tutkimusten seurauksena siirtyivät
työkyvyttömyyseläkkeelle.
Vuodesta 2001 alkaen on Kansaneläkelaitoksen IP-kuntoutusta järjestetty vain
50-54-vuotiaille. Kuntoutus on koostunut erityisesti pitkäaikaistyöttömille
suunnitelluista kursseista.
Ikääntyneiden työllisyystilanne onkin kohentunut ripeästi. Jo 64 prosenttia
55-59-vuotiaista oli vuoden 2001 lopulla töissä, kun kolme vuotta aiemmin töissä oli
vain noin puolet. Sekä työttömyys että kokoaikainen eläkkeellä olo on vähentynyt.
Myös 60-64-vuotiaat ovat työssä aiempaa enemmän.
Myönteisen kehityksen taustalla on ennen kaikkea se, että niin sanotussa
eläkeputki-iässä olevat ovat entistä enemmän jatkaneet ansiotyössä. Sen sijaan
työttömiksi joutuneiden yli 55-vuotiaiden on edelleen hyvin vaikea päästä uudelleen
töihin.
Kuntouttava työtoiminta
Laki kuntouttavasta työtoiminnasta tuli voimaan 1.9.2001. Laki velvoittaa
kunnat ja työvoimatoimistot yhteistyössä tekemään jokaiselle asiakkaalle
yksilöllisen aktivointi- ja palvelusuunnitelman. Tämän lisäksi laki velvoittaa kunnat
järjestämään kuntouttavaa työtoimintaa pitkään työttöminä olleille,
työmarkkinatukea tai toimeentulotukea saaville kuntalaisille.
Kuntouttavaa työtoimintaa tulee järjestää työttömälle henkilölle silloin, kun
hänelle ei työvoimatoimiston arvion mukaan pystytä tarjoamaan työtä tai
työllistymistä edistäviä työvoimahallinnon toimenpiteitä. Kuntouttava työtoiminta
räätälöidään asiakkaan tarpeiden mukaan siten, että se edistää henkilön
elämänhallintaa ja pääsyä työmarkkinoille. Alle 25-vuotias on velvollinen
osallistumaan kuntouttavaan työtoimintaan, jos se sisältyy aktivointisuunnitelmaan.
Syksyllä 2001 aloitettiin aktivointisuunnitelmien teko pitkään työttöminä
olleille asiakkaille. Aktivointisuunnitelman laatimisen ehdot täytti
Kansaneläkelaitoksen tietojen mukaan tuolloin noin 70 000 henkilöä.
Aktiivisen sosiaalipolitiikan
kokeiluhankkeet
Kuntouttavan työtoiminnan tueksi toteutetaan kaksi uutta kokeiluhanketta.
Toinen hankkeista kohdistuu 15-17 -vuotiaisiin nuoriin ja toinen 45 vuotta täyttäneisiin
pitkäaikaistyöttömiin. Kansaneläkelaitos vastaa kokeilujen toimeenpanosta yhdessä
työvoimahallinnon sekä opetus-, nuoriso- ja sosiaali- ja terveystoimen kanssa. Kokeiluja
ohjaa sosiaali- ja terveysministeriön johdolla toimiva ohjausryhmä. Kokeilut
järjestetään vuosina 2001-2003 ja niihin käytetään yhteensä 6,7 miljoonaa euroa (40
miljoonaa markkaa).
Nuorten kokeilu koskee sellaisia nuoria, joilla peruskoulun tai ammatillisten opintojen
keskeyttämisen tai muun syyn vuoksi on vakava syrjäytymisen vaara. Kokeilun tavoitteena
on ehkäistä syrjäytyminen tai katkaista syrjäytymiskierre sekä antaa nuorelle
mahdollisuus omien voimavarojensa hyödyntämiseen.
Kokeilussa on yhteensä 18 hanketta, joista kahdeksan käynnistyi vuoden 2001 lopussa
ja kymmenen käynnistyy vuoden 2002 alkupuolella.
Toinen aktiivisen sosiaalipolitiikan hankkeista kohdistuu keski-ikäisiin 45-49
–vuotiaisiin, yli vuoden (käytännössä 2-3 vuotta) työttömänä olleisiin,
joiden työkyky on uhattuna ja joita lisäksi uhkaa vakava syrjäytyminen.
Syrjäytymisriskiä lisäävinä tekijöinä pidetään muun muassa köyhyyttä,
asunnottomuutta, lievää sairautta, koulutuksen puutetta, henkilökohtaista
elämänkriisiä, päihteiden käyttöä ja rikollisuutta. Kokeiluun ei valita
henkilöitä, joiden arvioidaan olevan oikeutettuja eläkkeeseen.
Kokeilun tavoitteena on kohentaa osallistujien valmiuksia osallistua kuntouttavaan
työtoimintaan tai työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin tai tukea paluuta
työmarkkinoille ja työllistymistä pitkällä aikavälillä. Joidenkin kohdalla on
ensisijaisena tavoitteena elämänhallinnan parantaminen.
Kummankin kokeilun tarkoituksena on luoda yhteistyömalleja, joissa kuntoutuja,
paikalliset toimijat sekä Kansaneläkelaitos ja palveluntuottajat toimivat aktiivisesti
yhdessä. Lisäksi selvitetään toiminnan, rahoituksen ja lainsäädännön
muutostarpeet.
Pitkäaikaistyöttömien
eläke-edellytysten selvittäminen
Valtion vuoden 2001 tulo- ja menoarvion käsittelyssä eduskunta edellytti,
että hallitus käynnistää valtakunnallisen hankkeen pitkäaikaistyöttömien
eläke-edellytysten selvittämiseksi. Eduskunta osoitti työhallinnolle 10 miljoonaa
markkaa tähän tarkoitukseen.
Työvoimatoimistot selvittivät vuoden 2001 aikana yli 3000 pitkäaikaistyöttömän
asiakkaan eläke-edellytykset. Näihin asiakkaisiin kuului paljon yli 45-vuotiaita, jotka
olivat olleet useita vuosia poissa työelämästä. Monet heistä eivät olleet
käyttäneet perusterveydenhuollon palveluja lainkaan useista sairauksista huolimatta.
Tavallisia sairauksia olivat vaikeat ja pitkäaikaiset päihde- ja mielenterveysongelmat,
joiden selvittämiseen tarvittiin neurologian ja psykiatrian asiantuntemusta. Monella oli
myös vaikeita kroonisia tuki- ja liikuntaelinvaivoja sekä tunnistamatta jääneitä
vaikeita kehitys- ja oppimishäiriöitä. Suuri osa tutkituista todettiin
työkyvyttömiksi. Monet heistä ovat siirtyneet sairausvakuutuksen päivärahalle. Lähes
500 on jo hakenut eläkettä.
Selvityshankkeen jatkamiseksi työministeriö on jakanut työvoima- ja
elinkeinokeskusten työvoimatoimistoille 1,7 miljoonaa euroa (noin 10 miljoonaa markkaa)
vuodelle 2002. Tarkoituksena on tiivistää työhallinnon, kuntien sosiaali- ja
terveydenhuollon ja kuntoutustutkimuslaitosten yhteistyötä paikallistasolla.
Työvoimatoimistot voivat osoittaa määrärahaa myös työhallinnon, kuntien ja
Kansaneläkelaitoksen yhteispalvelupisteiden käyttöön.
Tämän selonteon liitteenä oleva vaikuttavuuskatsaus osoitti, että kuntoutuksella on
vaikutusta ennen kaikkea pitkäaikaistyöttömän elämäntilanteen selkiintymiseen.
Kuntoutuksen jälkeen työttömyys päättyy yleensä joko työllistymiseen, koulutukseen
tai eläkeratkaisuun. Sekä tutkimukset että palvelutarveselvitysten ja kokeilujen
tulokset viittaavat siihen, että kuntoutuksen tavoitteet on asetettava realistisesti.
Kaikkien työuralta syrjäytyneiden kuntoutuminen työelämään ei ole mahdollista.
Tukitoimenpiteillä on voitu vaikuttaa erityisesti nuorten työllistymiseen ja
syrjäytymisen ehkäisyyn.
7.4 Päihdekuntoutus
Kansainvälisten tutkimusten valossa päihdekuntoutus on vaikuttavaa tarkasteltiinpa
sitä yksilöllisen kuntoutuksen, kansanterveyden tai kustannusvaikuttavuuden
näkökulmasta. Vaikka tutkimusten yleistettävyys ei ole ongelmatonta, voidaan kuitenkin
pitää selvänä, että päihdepalvelujen ja kuntoutuksen määrällä on positiivinen
yhteys väestön alkoholisairauksien, kuolleisuuden ja terveydenhuollon kustannusten
vähenemiseen.
Kansallisen alkoholiohjelman toteutuksessa alkoholiongelmien ehkäisyä ja hoitoa on
tarkasteltu sekä koko väestöön kohdennettuina toimenpiteinä, valistuksena ja
tiedotuksena että erityisryhmien näkökulmasta. Erityisiä toimenpiteitä
kohdennetaan toisaalta suur- ja riskikuluttajiin ja toisaalta päihderiippuvuudesta tai
sen sosiaalisista, fyysisistä tai psyykkisistä liitännäisongelmista kärsiviin.
Kaikkineen sosiaali- ja terveyspalveluihin hakeutuu vuositasolla arviolta 60 000 –
80 000 päihdeongelmaista asiakasta. Noin 15 % heistä on huumeiden käyttäjiä ja
noin kolmannes alkoholin, lääkkeiden ja/tai huumeiden sekakäyttäjiä. Kaksi kolmesta
päihdeasiakkaasta kärsii kuitenkin pelkästään alkoholiriippuvuudesta.
Päihdekuntoutusta toteutetaan päihdehuoltolain mukaisesti ensisijaisesti sosiaali- ja
terveydenhuollon peruspalveluissa. Tarvittaessa asiakas ohjataan päihdehuollon
erityispalveluihin. Tavallista on, että kunkin asiakkaan yksilöllinen kuntoutus on
yhdistelmä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja, avo- ja/tai laitoshoitoa sekä
erityisesti päihdeongelmaisille tarkoitettuja palveluja.
Päihdekuntoutuksen tavoitteita ja tuloksellisuutta arvioitaessa on tarkasteltava
erilaisten hoito-ohjelmien vaikutusta päihderiippuvuuteen ja sen seurauksiin.
Kansanvälisesti katsottuna hoitotulos on hyvä, jos 10-15 % asiakkaista on
päihteettömiä vuoden kuluttua hoitojaksosta. Kuitenkin noin kaksinkertainen määrä
onnistuu vähentämään päihteiden käyttöä, joidenkin tutkimusten mukaan peräti 80
%. Juomisen vähentämisellä saavutetaan merkittäviä terveydellisiä ja sosiaalisia
hyötyjä. Huumeriippuvaisten kohdalla kuntoutuksen vaikuttavuutta voidaan arvioida myös
esimerkiksi riskikäyttäytymisen tai rikollisuuden vähenemisenä.
Päihteiden käyttö on 1990-luvulla muuttunut monitahoisemmaksi huumeiden käytön ja
sekakäytön yleistyessä. Samaan aikaan hoitojärjestelmä on muuttunut astetta
valikoivammaksi, joten erityisesti huono-osaisimpien päihdeasiakkaiden hoidon saatavuus
on heikentynyt. Erityisesti laitoskuntoutuksen kustannuksissa on pyritty säästämään.
Koska perusterveydenhuollon edellytykset hoitaa kuntalaisten päihdehaittoja eivät ole
lisääntyneet, kasvava osa päihdeongelmista on 1990-luvun lopulla hoidettu
sairaalalaitoksen, erityisesti mielisairaaloiden vuodeosastoilla.
7.5 Mielenterveyskuntoutus
Mielenterveyshäiriöiden osuus työkyvyttömyyden syynä on kasvanut merkittävästi.
Lisääntyneet eläkkeelle siirtymiset aiheutuvat pääasiassa eriasteisista masennus- ja
työuupumusoireista. Mielenterveyden häiriöiden yleisyys korostuu nuoremmissa
ikäryhmissä. Alle 55-vuotiaiden työkyvyttömyyseläkkeistä yli puolet perustuu
mielenterveyden häiriöihin.
Mielenterveyskuntoutuksen keskeisenä keinona on usein pidetty psykoterapiaa.
Psykoterapia on tärkeä hoito- ja kuntoutusmuoto ja monet hyötyvät terapiaprosessista
paljon. Ilman yhteyttä muuhun toimintakykyä ja sosiaalista vuorovaikutusta edistävään
toimintaan tiivis yksilöterapia on kuitenkin usein liian kapea-alaista monien elämään
liittyvien ongelmien ratkaisuksi. Olennaista on psykoterapian oikea kohdentaminen sekä
sen niveltäminen muuhun kuntoutukseen.
Psykiatrisen kuntoutuksen vaikuttavuudesta tehdyn arvion mukaan tehostettu,
moniammatilliseen tiimityöhön ja potilasneuvontaan pohjautuva avohoito on vaikuttavampaa
kuin normaali avohoitokäytäntö. Sosiaalisten taitojen harjoittelulla on myönteisiä
vaikutuksia vakavista mielenterveyshäiriöistä kärsivien työllistymiseen, työssä
selviämiseen ja sosiaalisiin suhteisiin. Lisäksi kuntoutuksen vaikuttavuusselvityksen
mukaan suora tuettu työllistäminen tuottaa selvästi parempia tuloksia kuin työhön
valmennus tai työharjoittelu.
Psykoterapiasta on meneillään laaja suomalainen vaikuttavuusselvitys, jossa
etsitään tietoa pitkän ja lyhyen terapian vaikuttavuudesta ja hoitotulosten
pysyvyydestä. Ensimmäiset raportit valmistuvat vuonna 2003, täydellisemmät tiedot
saadaan vuonna 2006.
Mielenterveyskuntoutuksen tilaa on selvitetty Stakesin Mielekäs elämä -hankkeessa
sekä kuntoutusasiain neuvottelukunnan mielenterveyskuntoutuksen asiantuntijaryhmässä.
Palvelukenttä on hyvin laaja. Kuntien, kuntayhtymien ja sairaanhoitopiirien muodostamat
palvelujärjestelmät mielenterveysongelmien hoidossa ja kuntoutuksessa ovat eri puolella
Suomea erilaisia. Myös sisällöllisesti psykiatrisen kuntoutustoiminnan muodot
vaihtelevat, samoin voimavarat.
Kansaneläkelaitoksen osuus mielenterveysongelmaisten kuntoutuksessa on vuosi vuodelta
kasvanut. Vuonna 2000 joka viides Kansaneläkelaitoksen kuntoutujista eli noin 15 000
henkilöä sai kuntoutusta mielenterveyshäiriön vuoksi. Heistä noin 3 000 oli
ammatillisessa kuntoutuksessa, noin 2 700 vaikeavammaisten lääkinnällisessä
kuntoutuksessa ja noin 9 200 harkinnanvaraisessa kuntoutuksessa. Harkinnanvaraisesta
kuntoutuksesta valtaosa oli yksilökohtaista terapiaa. Kolme neljäsosaa koko maan
psykoterapiasta on Kansaneläkelaitoksen rahoittamaan.
Mielenterveyskuntoutuksessa on paljon erilaisten järjestöjen, yhdistysten ja
yksityisten palveluntuottajien toimintaa, usein yhteistyössä kuntien,
sairaanhoitopiirien ja Kansaneläkelaitoksen kanssa. Monet hankkeet ovat osoittautuneet
tarpeellisiksi ja kehittämiskelpoisiksi. Määräaikaisten projektien ongelmana on
kuitenkin usein epäjatkuvuus, lyhytjänteisyys, vaihtuvat työntekijät ja palvelukentän
hajanaisuus.
Lasten ja nuorten psykiatrinen
kuntoutus
Kansaneläkelaitokselle myönnettiin vuosina 2000 ja 2001 yhteensä 6,7
miljoonaa euroa (40 miljoonaa markkaa) lasten ja nuorten psykiatrisen kuntoutuksen
kokeiluhanketta varten. Myönnettyjä varoja on käytetty 5-25-vuotiaiden lasten ja
nuorten perhe-, ryhmä- ja yksilöterapiaan, musiikki- ja kuvataideterapiaan sekä
monimuotoisiin kehittämishankkeisiin eri puolilla maata.
Noin 60 prosenttia määrärahasta on käytetty terapioiden toteutukseen sekä
terapiaan kiinteästi liittyviin vanhempien ohjaus- ja tukikäynteihin. Vuoden 2000 aikana
terapioita järjestettiin yhteensä 265 lapselle tai nuorelle. Saajista lähes puolet oli
Etelä-Suomen alueelta, mikä osittain johtuu terapiapalvelujen saatavuuden
keskittymisestä tälle alueelle.
Myönnettyä määrärahaa on käytetty myös lapsille, nuorille ja heidän perheilleen
suunnattuihin valtakunnallisiin tai alueellisiin erillishankkeisiin. Tuetut hankkeet ovat
luonteeltaan laitos- tai avomuotoista perhekuntoutusta tai niiden yhdistelmiä. Hankkeissa
on mukana myös uutta ja kokeilevaa toimintaa.
Vuonna 2000 käynnistyi yksitoista erillistä perhekuntoutushanketta, joista suurin osa
jatkuu yhä. Ensimmäisenä vuonna näissä hankkeissa oli yhteensä 94 lasta tai nuorta.
Vuoden 2001 syyskuun loppuun mennessä oli hyväksytty yhteensä 21 hanketta, joihin
osallistuu runsaat 380 kuntoutujaa.
Kansaneläkelaitoksen rahoittaman mielenterveyskuntoutuksen lisäksi valtion
talousarvioon on viime vuosina varattu erillinen määräraha lasten ja nuorten
mielenterveyspalveluihin. Vuoden 2000 talousarviossa sen suuruus oli 11,8 miljoonan euroa
(70 miljoonaa markkaa) vuonna 2001 se oli 7,6 miljoonaa euroa (45 miljoonaa markkaa) ja
vuonna 2002 se on 3,2 miljoonaa euroa (19 miljoonaa markkaa).
7.6 Vanhusväestön kuntoutus
Päävastuu ikäihmisten toimintakyvyn ylläpitämisestä ja kuntoutuksesta on kuntien
sosiaali- ja terveydenhuollolla. Kuntoutus on osa ikäihmisten hoitoa ja muita palveluja.
Sosiaali- ja terveysministeriö sekä Suomen Kuntaliitto julkaisivat ikäihmisten
hoitoa ja palveluja koskevan laatusuosituksen vuonna 2001. Suosituksen mukaan jokaisen
kunnan tulisi laatia vanhuspoliittinen strategia ja paikallisiin tarpeisiin ja
voimavaroihin pohjautuva palvelurakenteen kehittämisohjelma. Kuntouttava työote tulisi
ottaa käyttöön kaikessa ikääntyneiden hoito- ja palvelutoiminnassa. Suomen
Kuntaliitto on sosiaali- ja terveysministeriön rahoituksella käynnistänyt ehkäiseviä
kotikäyntejä koskevan projektin vuosille 2001 –2003. Kotikäynneillä arvioidaan
ikäihmisen toimintakykyä ja selviytymistä, asunto-olosuhteita sekä palvelutarpeita.
Tältä pohjalta tehdään tarvittaessa hoito- ja palvelusuunnitelma, johon myös
kuntoutus sisältyy.
Akuutin sairauden vuoksi sairaalaan joutuneet sisätauti- ja kirurgiset potilaat
hyötyvät aktiivisesta, geriatrisesta kuntoutuksesta. Tavanomaista hoitoa saaneisiin
verrattuna kuntoutukseen osallistuneiden toimintakyky palautuu sairaalahoitojakson aikana
nopeammin. Myös pitkäaikaiseen laitoshoitoon siirtymisen riski vähenee.
Erityisesti aivohalvauksen saaneet vanhukset hyötyvät hoidosta ja kuntoutuksesta.
Tuloksellisuuteen vaikuttavat työntekijöiden tietotaito ja kiinnostus, moniammatillinen
yhteistyö sekä omaisten kytkeminen kuntoutusprosessiin. Hyväkuntoiset kotihoitopotilaat
eivät näytä hyötyvän geriatrisesta sairaalakuntoutuksesta. Kuntoutus on tehokasta
silloin, kun tavoite on realistinen eikä vanhuspotilas ole liian sairas.
Rintamaveteraanien ja sotainvalidien kuntoutus on merkittävä lisäresurssi
vanhusväestön kuntoutuksessa. Vuonna 2000 kuntoutettiin yli 60 000 henkilöä, joista
noin puolet oli sotainvalideja, heidän puolisoitaan tai leskiä ja puolet
rintamaveteraaneja. Kuntoutusta järjestetään pääasiassa kuntoutuslaitoksissa.
Veteraanikuntoutuksen l