STM

Työryhmämuistioita 2000:15

05.11.2001


LASTEN PÄIVÄHOIDON KUNTATASON HALLINNON JÄRJESTÄMISVAIHTOEHTOJEN LISÄÄMISTÄ SEVITTÄVÄN TYÖRYHMÄN MUISTIO

JOHDANTO

Vastauksessa hallituksen esitykseen esiopetusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 91/1999 vp; EV 99/1999 vp) eduskunta edellytti, että hallitus valmistelee säädösmuutokset, jotka antavat kunnille mahdollisuuden halutessaan siirtää päivähoidon hallinto ja ohjaus sosiaalilautakunnalta opetustoimesta vastaavalle lautakunnalle.

Sosiaali- ja terveysministeriö asetti 27.6.2000 työryhmän selvittämään, miten lasten päivähoidon kuntatason hallinnon järjestämisvaihtoehtoja voitaisiin lisätä. Työryhmän tehtävänä oli laatia selvitys lasten päivähoidon kuntatason hallinnon siirtämismahdollisuuksista sosiaalihuollosta vastaavan monijäsenisen toimielimen alaisuudesta muulle kunnan monijäseniselle toimielimelle, kunnan niin halutessa. Työryhmän tehtävänä oli lisäksi selvittää, minkälaisia lainsäädäntö- ja valtionosuusjärjestelmän muutoksia sekä yhteensovittamista kuntatason hallinnollinen muutos edellyttää. Samoin työryhmän tuli selvittää hallinnollisen uudistuksen muutoksesta perhepoliittiseen tukijärjestelmään mahdollisesti syntyvät yhteensovittamiskohdat. Työryhmän tuli työssään ottaa huomioon myös perusopetuslain mukaisen esiopetuksen hallintoratkaisut. Selvityksen pohjalta työryhmä tuli esittää tarpeelliseksi katsomansa muutokset lainsäädäntöön hallituksen esityksen muodossa.

Hallituksen esityksen ohella työryhmä piti tärkeänä laatia laajemman muistion, jossa tuodaan esiin lasten päivähoidon lautakuntahallinnon sijoittumisen vaikutuksia ja laajempia yhteyksiä. Erittäin lyhyen määräajan vuoksi työryhmä ei ole kuitenkaan voinut syventyä riittävästi aihealueeseen.

Työryhmä on nähnyt lasten päivähoidon merkittävänä osana laajempaa varhaiskasvatuksen ja perheille tarjottavien palveluiden ja tukien kokonaisuutta, jolla voidaan edistää lapsen ja hänen perheensä kokonaisvaltaista hyvinvointia.

Varhaiskasvatustyöryhmä on muistiossaan (STM 1999:4) käsitellyt lasten päivähoidon hallinnollista sijoittumista kunnassa. Työryhmä totesi kannanotossaan, että päivähoitojärjestelmän kokonaisuutta olennaisesti muuttavilla hallinnollisilla ratkaisuilla on merkittäviä ja kauaskantoisia sosiaali-, perhe- ja koulutuspoliittisia vaikutuksia, joita tulisi ensi huolella arvioida. Työryhmä piti tarpeellisena perusteellisen kokonaisselvityksen tekemistä hallinnollisista ratkaisuista yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön sekä opetusministeriön kesken.

Kunnan asukkaiden hyvinvoinnin turvaaminen on kunnan perustehtävä. Hallinto on toiminnan ohjauksen väline, jonka tulisi linjata, visioida ja luoda edellytyksiä toiminnan kehittämiselle. Hallinnollisten muutosten tavoitteena tulee olla palvelujen järjestäminen siten, että ne entistä paremmin palvelevat kuntalaisia. Päivähoidon ollessa kyseessä asia koskee lapsia ja heidän perheitään. Päivähoidon hallinnon tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa lähtökohtana tulisi olla aina lasten ja perheitten näkökulma.

Työryhmän muistio koostuu kahdesta osasta, joista ensimmäisessä kuvataan pienten lasten hoitojärjestelmän kokonaisuutta ja esiopetusta sekä näihin liittyvää lainsäädäntöä hallinnon näkökulmasta ja hallinnollisissa ratkaisuissa pohdittavia asioita. Ensimmäisen osan lopussa työryhmä ilmaisee kantansa ja näkökohtia hallinnon järjestämisestä. Muistion toisessa osassa on luonnos hallituksen esityksestä, jolla kunnille annettaisiin oikeus päättää siitä, minkä toimielimen alaisena pienten lasten hoitojärjestelmä hallinnoidaan. Työryhmän kannanotot poikkeavat osittain toimeksiannon edellyttämästä hallituksen esitysluonnoksesta.

I OSA

1. LAPSIA JA PERHEITÄ KOSKEVIEN HOITO- JA KASVATUSPALVELUIDEN JA TUKIEN KOKONAISUUS

Lasten päivähoito on osa yhteiskunnan lapsiperheille tarjoamaa sosiaali- ja terveydenhuollon tuki- ja palvelujärjestelmää, jonka tavoitteena on luoda lapsille turvallinen kasvuympäristö ja turvata vanhemmille aineelliset ja henkiset mahdollisuudet synnyttää ja kasvattaa lapsia (ks. Liite 1: Lapsia ja perheitä koskevien hoito- ja kasvatuspalveluiden ja tukien kokonaisuus). Yhteiskunta tasaa erilaisin taloudellisin tukimuodoin ja lasten hoitojärjestelyin lasten perheille aiheuttamia kustannuksia.

Perheen perustamisvaiheessa vanhemmuuden tukena ovat äitiysavustus, äitiys- ja lastenneuvolapalvelut sekä äitiys- isyys- ja vanhempainvapaa sekä niihin liittyvät etuusjärjestelmät. Lapsilisää maksetaan valtion varoista jokaisen Suomessa asuvan alle 17-vuotiaan lapsen elatusta varten. Perheet ovat lastenneuvolan asiakkaina aina lasten oppivelvollisuusikään saakka ja siirtyvät sen jälkeen kouluterveydenhuollon piiriin.

Vanhempainvapaan jälkeen perhe voi valita lapselleen sopivimman yhteiskunnan tukemista hoitomuodoista, joita ovat kunnan järjestämän päivähoito, kotihoidon tai yksityisen hoidon tuki. Näiden ohella perheet voivat hyödyntää avointa leikkitoimintaa. Lapsen hoidon ja kasvatuksen ongelmatilanteissa perhettä auttavat muun muassa perheneuvolat ja lastensuojelu.

2. PIENTEN LASTEN HOITOJÄRJESTELMÄ JA ESIOPETUS

2.1. Päivähoidon laajuus
2.2. Lasten päivähoito
2.3. Lasten kotihoidon tuki ja yksityisen hoidon tuki
2.4. Esiopetus

2.1. Päivähoidon laajuus

Kuva 2. Alle 3-vuotiaiden lasten hoitojärjestelyt vuoden 1998 lopussa

kuva2.gif (4470 bytes)

Kuva 3. Alle 7-vuotiaiden lasten hoitojärjestelyt vuoden 1998 lopussa

kuva3.gif (4357 bytes)

Suomessa oli tammikuussa 1999 alle kouluikäisiä lapsia noin 435 000, joista kunnan järjestämässä päivähoidossa oli noin 213 000, mikä kattaa 49 prosenttia ikäryhmästä. Lisäksi päivähoidossa oli noin 7 000 pientä koululaista. Kunnan järjestämässä päivähoidossa oli lapsista 66 prosenttia (145 200) päiväkodeissa ja 34 prosenttia (74 800) perhepäivähoidossa.

Kuntien välillä oli suuria eroja päivähoitoon osallistumisessa. Yli 50 000 asukkaan kunnissa päivähoidossa oli 0 – 6-vuotiasta lapsista 54 prosenttia ja alle 5 000 asukkaan kunnissa osallistumisprosentti oli 40.

Alle kouluikäisistä päivähoidossa olevista lapsista 85 prosenttia oli kokopäivähoidossa ja 15 prosenttia osa-aikaisessa päivähoidossa (Esiopetus kunnissa – tammikuu 1999, STM 1999:14). Päivähoidossa olevista lapsista yhä useampi oli vanhempien vuorotyön tai muuten epäsäännöllisen työn vuoksi päivähoidossa iltaisin, öisin, viikonloppuisin tai ympäri vuorokauden. Tämän tyyppinen päivähoidon tarve oli vuonna 1997 kaikista päivähoidossa olevista lapsista noin 8 – 9 prosentilla (Lasten päivähoitoselvitys – syyskuu 1997, STM 1998:20).

2.2. Lasten päivähoito

Lasten päivähoidosta annetun lain (36/1973) mukaan lasten päivähoidolla tarkoitetaan lapsen hoidon järjestämistä päiväkotihoitona, perhepäivähoitona, leikkitoimintana tai muuna päivähoitotoimintana. Päiväkotihoitoa voidaan järjestää tätä tarkoitusta varten varatussa tilassa, jota kutsutaan päiväkodiksi. Perhepäivähoitoa voidaan järjestää yksityiskodissa tai muussa kodinomaisessa hoitopaikassa, jota kutsutaan perhepäiväkodiksi. Leikkitoimintaa ja muuta päivähoitotoimintaa voidaan järjestää tätä tarkoitusta varten varatussa paikassa.

Päivähoitolain 2 §:n mukaan päivähoitoa voivat saada lapset, jotka vielä eivät ole oppivelvollisuusikäisiä sekä, milloin erityiset olosuhteet sitä vaativat eikä hoitoa ole muulla tavoin järjestetty, myös sitä vanhemmat lapset.

Subjektiivista päivähoito-oikeutta koskeva säännös sisältyy päivähoitolain 11 a §:n 1 momenttiin (630/1991). Sanotun säännöksen perusteella kaikilla alle kolmivuotiaiden lasten vanhemmilla tai muilla huoltajilla on ollut vuoden 1990 alusta oikeus saada lapselleen kunnan järjestämä lain 1 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitettu päiväkoti- tai perhepäivähoitopaikka ja vuoden 1996 alusta alkaen se on koskenut kaikkia alle kouluikäisiä. Oikeus päivähoitopaikkaan alkaa sairausvakuutuslaissa (364/1963) tarkoitetun äitiys-, isyys- ja vanhempainrahakauden päätyttyä ja jatkuu siihen saakka, kunnes lapsi siirtyy perusopetuslaissa tarkoitettuna oppivelvollisena perusopetukseen.

Päivähoitolain 11 a §:n 2 momentin (1129/1996) mukaan lapsen huoltajilla, jotka eivät valitse lapselleen kunnan järjestämää saman pykälän 1 momentissa tarkoitettua päivähoitopaikkaa on lapsen muulla tavalla tapahtuvan hoidon järjestämiseksi oikeus saada lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain (1128/1996, jäljempänä tukilaki) mukaista taloudellista tukea sanotussa laissa tarkemmin säädetyin edellytyksin. Asiallisesti vastaavansisältöinen valintaoikeutta koskeva säännös sisältyy tukilain 3 §:n 1 momenttiin.

Päivähoidossa olevalle lapselle voidaan järjestää lain 1 §:n mukaan myös tarpeelliset kuljetukset.

2.2.1. Päivähoidon tehtävät

Yhteiskunnan järjestämää päivähoitoa on Suomessa kehitetty osana kunnallista sosiaalipalvelujärjestelmää. Päivähoito on ollut keskeinen lapsiperheille tarjottava sosiaalipalvelu, jolla on ollut paitsi työvoimapoliittisia myös sosiaalipoliittisia tavoitteita.

Päivähoitolain tullessa voimaan vuonna 1973 päivähoito määriteltiin kaikille tarvitseville tarkoitetuksi palveluksi. Käytännössä alkuvaiheessa päivähoidon kokopäivähoitopaikka myönnettiin ensisijassa sosiaalisin perustein vähävaraisten perheitten ja yksinhuoltajien lapsille. Vuodesta 1990 alkaen alle 3-vuotiailla ja vuodesta 1996 alkaen kaikilla alle kouluikäisillä on ollut ehdoton oikeus kunnan järjestämään päivähoitoon perheen sosioekonomisesta asemasta riippumatta.

Päivähoitolain 2 a §:n mukaan päivähoidon tavoitteena on tukea päivähoidossa olevien lasten koteja näiden kasvatustehtävässä ja yhdessä kotien kanssa edistää lapsen persoonallisuuden tasapainoista kehitystä. Päivähoidon tulee omalta osaltaan tarjota lapselle jatkuvat, turvalliset ja lämpimät ihmissuhteet, lapsen kehitystä monipuolisesti tukevaa toimintaa sekä lapsen lähtökohdat huomioon ottaen suotuisa kasvuympäristö.

Lapsen iän ja yksilöllisten tarpeiden mukaisesti päivähoidon tulee yleinen kulttuuriperinne huomioon ottaen edistää lapsen fyysistä, sosiaalista ja tunne-elämän kehitystä sekä tukea lapsen esteettistä, eettistä ja uskonnollista kasvatusta. Uskonnollisen kasvatuksen tukemisessa on kunnioitettava lapsen vanhempien tai holhoojan vakaumusta. Edistäessään lapsen kehitystä, päivähoidon tulee tukea lapsen kasvua yhteisvastuuseen ja rauhaan sekä ympäristön vaalimiseen.

Kasvatustavoitteisiin on vielä asetuksella (1 a § 1336/1994) vuonna 1994 lisätty suomen- tai ruotsinkielisten, saamelaisten, romanien ja eri maahanmuuttajaryhmien lasten oman kielen ja kulttuurin tukeminen yhteistyössä kyseisen kulttuurin edustajien kanssa.

Lapsen oikeus päivähoitoon merkitsee perheille oikeutta saada lapselleen hoitopaikka, mutta samalla se takaa lapselle oikeuden päivähoidossa annettavaan varhaiskasvatukseen. Päivähoidon varhaiskasvatus on prosessi, jossa hoito, kasvatus ja opetus integroituvat toisiinsa. Varhaiskasvatus nähdään nykyisin osana uudenlaista kasvatuskumppanuutta, jossa vanhempien roolia ensisijaisina kasvattajina korostetaan ja jossa vanhemmat tasavertaisina päivähoidon henkilöstön kanssa ovat aktiivisia osapuolia kehitettäessä varhaiskasvatuksen sisältöä.

Päivähoito-oikeuden laajeneminen koskemaan kaikkia alle kouluikäisiä vuonna 1996 edisti lasten yhdenvertaista mahdollisuutta osallistua varhaiskasvatukseen ja korosti samalla päivähoidon koulutuspoliittista tehtävää. Oikeutta päivähoitoon ja varhaiskasvatukseen on tästä syystä alettu tarkastella osana elinikäisen oppimisen jatkumoa.

Päivähoitolaki antaa päivähoidolle perhepoliittisia tehtäviä muun muassa määrittelemällä päivähoidon kasvatuksen kotikasvatusta tukevaksi. Perheiden kasvatusongelmia koskevat viimeaikaiset viestit osoittavat, että monet vanhemmat tarvitsevat päivähoidolta aikaisempaa enemmän tukea ja neuvoja.

Päivähoidon sosiaalipoliittinen tehtävä korostuu vallitsevassa yhteiskunnallisessa tilanteessa, kun yhä useampi lapsi elää perheessä, jossa vanhempien voimavarat eivät riitä turvaamaan lasten myönteistä kasvua. Tämä ilmenee muun muassa lastensuojelutilastoista, joiden mukaan lastensuojelun avohuollon tukitoimien piirissä vuonna 1992 oli noin 23 500 lasta ja vuonna 1999 lähes 44 000 lasta. Tarvittaessa päivähoitopalveluja käytetään myös lastensuojelun avohuollon tukimuotona. Kunnallisesti järjestetty, kattava päivähoito turvaa heikommat lähtökohdat omaavien lasten tasa-arvoisia mahdollisuuksia kasvaa, leikkiä ja kehittyä myönteisesti. Päivähoidon piirissä olevista lapsista noin 2 prosentin arvioidaan olevan lastensuojelun asiakkaita.

Päivähoidon tehtävänä erityiskasvatuksen osalta ovat lasten ongelmien ennalta ehkäisy, havaitseminen, ilmeneviin ongelmiin puuttuminen ja niiden hoitaminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Päivähoito on osa erityistä hoitoa ja kasvatusta tarvitsevien lasten kuntoutustoimintaa. Tehtävää tukevat päivähoidon läheiset kontaktit muun muassa lasten- ja perheneuvolaan sekä lastensuojeluun. Päivähoito toimii siten mahdollisuuksien tasaajana ja toteuttaa ennaltaehkäisevää sosiaalipolitiikkaa, jolla voidaan varhain tarttua ongelmiin ja vähentää tarvetta taloudellisesti huomattavasti kalliimpiin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä koulun erityispalveluihin. Vuonna 1997 kunnan järjestämässä päivähoidossa olevista lapsista 7, 5 prosenttia oli erityistä hoitoa ja kasvatusta tarvitsevia (Päivähoidon syrjällä - erityispäivähoito 1997, STM 1998:7).

Suomessa naisten työssäkäyntiaste ja kokoaikainen työssäkäynti ovat Euroopan korkeimpia. Siten päivähoitojärjestelmän kehittymisellä on ollut ja on suuri työmarkkinapoliittinen merkitys, koska se on mahdollistanut erityisesti naisten työhön osallistumisen. Samalla päivähoito on edistänyt naisten ja miesten tasa-arvoa.

Nykyisin yhä useammin lasten vanhempien työolot ovat epävakaat ja työsuhteet ovat vaihtuvia ja lyhytkestoisia. Työelämän muutokset heijastuvat suoraan päivähoitopalvelujen kysyntään: työllisyystilanteen parantuessa perheiden mahdollisuudet hakeutua päivätyöhön lisääntyvät, mutta toisaalta työpaikkojen lisääntyessä hoiva-, palvelu- ja kaupallisella alalla tarvitaan päivähoitopalveluita entistä enemmän illalla, yöllä ja viikonloppuisin. Vuorohoito on nostattanut uusia asioita päivähoidon ratkaistaviksi; miten turvataan lapsen kiinteät ihmissuhteet, turvallisuudentunne, mahdollisuus erityiseen hoitoon, kasvatukseen ja kuntoutukseen tilanteessa, jossa päivähoidon lapsiryhmä ja henkilöstö vaihtuvat toistuvasti lapsen epäsäännöllisen päivähoitorytmin mukaan.

Tavallisimmin lapset ovat päivähoidossa koko- tai osapäiväisesti, mutta lisääntyvässä määrin myös iltaisin, viikonloppuisin ja öisin.

Pienille koululaisille on perinteisesti tarjottu päivähoidossa, niin päiväkodeissa, perhepäivähoidossa kuin leikkipuistoissakin sekä aamu- että iltapäivähoitoa lapsen ja perheen tarpeiden mukaisesti. Kuntien talousvaikeuksien vuoksi tätä toimintaa on supistettu 1990-luvun kuluessa noin 10 000 paikalla. Samanaikaisesti myös koulujen kerhotoimintaa on vähennetty. Iltapäivätoimintaa pyritään nykyisin järjestämään eri toimijoiden yhteistyönä.

2.2.2. Päivähoidon asiakasmaksut ja maksuton esiopetus

Päivähoidon maksuja määrättäessä sovelletaan lakia sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (734/1992; muutettu 1134/1996). Lain 7 a §:n mukaan kunta voi periä tarjoamistaan päivähoitopalveluista asiakasmaksuja, jotka määräytyvät perheen koon ja tulojen mukaan. Lain 15 § mukaan oikaisuvaatimukset päätöksestä sosiaalipalvelusta perittävästä maksusta käsittelee sosiaalihuoltolain 6 §:ssä tarkoitettu toimielin. Laissa määritellyn maksupolitiikan kautta päivähoito toimii yhtenä perheiden tulonjakoa tasoittavana tekijänä. Kunnan omat päätökset päivähoidon asiakasmaksuista vaikuttavat päivähoidon kysyntään.

Päivähoidon korkein kokopäivämaksu on säädetty lailla 1 100 markaksi kuukaudessa ja alle 100 markan maksua ei peritä. Laissa säädetyt maksut ovat enimmäismaksuja. Kunnan päättäessä päivähoidosta perittävistä maksuista, tulee lain mukaan lapsen hoitoaika ottaa huomioon maksua määrättäessä.

Yleensä kokopäivämaksuna peritään asiakasmaksulain säätämä enimmäismaksu. Etelä-Suomen lääninhallituksen vuonna 1999 tekemän selvityksen mukaan Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan kunnissa osapäivähoidon maksu oli suurimmassa osassa kyselyyn vastanneista kunnista (23 kuntaa) 60 prosenttia kokopäivähoidon maksusta.

Kuusivuotiaiden esiopetus on lapselle maksutonta. Maksuttoman esiopetuksen lisäksi osa lapsista tarvitsee esiopetusta täydentävää päivähoitoa. Päivähoidon maksuja alentavana tekijänä tulee ottaa huomioon maksuton esiopetus. Tällä hetkellä ei ole tiedossa, miten kunnat ottavat huomioon esiopetuksen määrätessään asiakasmaksujaan esiopetusta täydentävän päivähoidon osalta.

2.3. Lasten kotihoidon tuki ja yksityisen hoidon tuki

Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuki ovat osa pienten lasten hoitojärjestelmän kokonaisuutta. Taloudellinen tuki lasten hoidon järjestämiseksi on kunnan järjestämän päivähoidon vaihtoehto ja siten osa kunnallista sosiaalihuoltoa. Lapsen huoltajilla on sairausvakuutuslaissa (364/63) tarkoitetun äitiys-, isyys- tai vanhempainrahakauden päätyttyä oikeus valita alle oppivelvollisuusikäisen lapsen hoidon järjestämiseksi kunnan järjestämä päivähoitopaikka tai lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain mukainen taloudellinen tuki.

Tukilain 2 §:n mukaan lasten kotihoidon tuella tarkoitetaan lapsen hoidon järjestämiseksi vanhemmalle tai muulle huoltajalle suoritettavaa tukea, johon voi kuulua hoitoraha ja hoitolisä. Lasten yksityisen hoidon tuella puolestaan tarkoitetaan lapsen hoidon järjestämiseksi vanhemman tai muun huoltajan osoittamalle hoidon tuottajalle suoritettavaa tukea, johon voi kuulua hoitoraha ja hoitolisä. Hoidon tuottajalla tarkoitetaan lasten päivähoidosta annetun lain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen tehnyttä yksityistä henkilöä tai yhteisöä, joka korvausta vastaan harjoittaa lasten päivähoitotoimintaa, taikka tukeen oikeutetun vanhemman tai muun huoltajan kanssa lasten päivähoidosta työsopimuksen tehnyttä henkilöä, ei kuitenkaan saman kotitalouden jäsentä.

Tukilain 3 §:n mukaan tuen saamisen edellytyksenä on, että lapsen vanhemmat tai muut huoltajat eivät valitse lasten päivähoidosta annetun lain 11 a §:n 1 momentin mukaista päivähoitopaikkaa ja että lapsi tosiasiallisesti asuu Suomessa. Oikeus kotihoidon tukeen on kuitenkin vain, jos lapsi on alle kolmivuotias tai jos lapsi kuuluu samaan perheeseen alle kolmivuotiaan hoitorahaan oikeuttavan ja samalla tavalla hoidettavan lapsen kanssa.

Jos lapsi ei osallistu perusopetuslain (628/1998) mukaiseen esiopetukseen, kunnan järjestämän päivähoitopaikan valintana ei pidetä sitä, että lapsi osallistuu yhden toimintavuoden ajan välittömästi ennen oppivelvollisena perusopetukseen siirtymistään kunnan järjestämään osapäivähoitoon.

Kotihoidon tuki ja yksityisen hoidon tuki muodostuvat hoitorahasta sekä tulosidonnaisesta hoitolisästä. Hoitorahaa maksetaan tukilain 4 §:n mukaan perheen kustakin tukeen oikeuttavasta lapsesta. Kotihoidon tuen hoitoraha on perheen yhdestä alle kolmivuotiaasta lapsesta 1 500 markkaa ja kustakin seuraavasta alle kolmivuotiaasta 500 markkaa sekä kustakin muusta lapsesta 300 markkaa kalenterikuukaudessa.

Yksityisen hoidon tukena maksettava hoitoraha on perheen kustakin lapsesta 700 markkaa kalenterikuukaudessa. Sen saaminen edellyttää, että vanhemmat tai muut huoltajat eivät perheen kenenkään lapsen osalta käytä oikeutta kotihoidon tukeen. Yksityisen hoidon tukena maksettava hoitoraha on kuitenkin 350 markkaa kalenterikuukaudessa, jos lapsi osallistuu tukilain 3 §:n 3 momentissa tarkoitettuun päivähoitoon tai perusopetuslain mukaiseen esiopetukseen taikka jos lapsi perusopetuslain 27 §:n mukaisesti aloittaa perusopetuksen vuotta säädettyä aikaisemmin.

Tukilain 20 §:n mukaan voidaan tukena maksettavaa hoitorahaa tai hoitolisää maksaa kunnan päätöksen mukaisella markkamäärällä korotettuna (kunnallinen lisä).

Lasten kotihoidon tukeen liittyy vanhemmille työmarkkinapoliittinen etuus; oikeus hoitovapaaseen ja työpaikkatakuu. Niiden merkitys on kuitenkin vähentynyt 1990-luvulla, koska määräaikaiset ja tilapäiset työ- ja virkasuhteet ovat merkittävästi lisääntyneet.

Noin puolet alle kouluikäisistä lapsista hoidetaan kotona, hoitajana on pääasiassa lapsen äiti. Vuoden 1999 lopussa maksettiin 39 prosentille alle kolmivuotiaita lapsia kotihoidon tukea. Yli kolmivuotiaille sisaruksille tarkoitettua kotihoidontuen hoitorahaa maksettiin 12 prosentille 3-6-vuotiaista lapsista.

Yksityisen päivähoidon osuus pienten lasten hoitojärjestelmässä on marginaalinen. Yksityisen hoidon tuen piirissä oli vuoden 1999 lopussa noin viisi prosenttia tukeen oikeutettujen ikäryhmästä.

Kotihoidon tuen kuntalisää maksetaan tällä hetkellä 10:ssä kunnassa ja yksityisen hoidon tuen kuntalisää 51:ssä kunnassa. Kuntalisän suuruudet vaihtelevat 200 – 2 000 markkaan kuukaudessa (Kela:n maksatustilasto, syyskuu 2000).

 2.4. Esiopetus

Esiopetus ei ole ollut Suomessa vakiintunut käsitteenä. Esiopetusuudistuksen yhteydessä esiopetus rajattiin koskemaan pääasiassa 6-vuotiaille järjestettyä maksutonta opetusta, josta säädetään perusopetuslaissa (628/1998, muut. 1288/1999).

Perusopetuslain 1 §:n mukaan laissa säädetään perusopetuksen ja oppivelvollisuuden lisäksi muun ohella oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna annettavasta esiopetuksesta. Lain 2 §:n mukaan esiopetuksen tavoitteena on perusopetukselle säädettyjen yleisten tavoitteiden lisäksi osana varhaiskasvatusta parantaa lasten oppimisedellytyksiä.

Kuusivuotiaiden esiopetusuudistuksen tavoitteena on ollut yhdenmukaistaa esiopetuksen sisältöjä ja parantaa esiopetuksen laatua. Esiopetuksen tavoitteena on tasoittaa kouluvalmiuksissa esiintyviä yksilöllisiä eroja, estää erojen kasvaminen sekä auttaa lasten joustavaa siirtymistä alkuopetukseen. Suomessa esiopetuksen määrittelyssä, tarjonnassa, laadussa ja sisällössä on ollut suuria alueellisia ja paikkakuntakohtaisia eroja. Esiopetuksen määrä on vaihdellut tunnista aina 40 tuntiin viikossa.

Perusopetuslain 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään esiopetusta sen alueella asuville lapsille oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna. Lisäksi kunta on velvollinen järjestämään oppivelvollisuuden alkamisvuonna esiopetusta ko. lain 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville lapsille ja niille lapsille, jotka 27 §:n mukaisesti aloittavat perusopetuksen vuotta säädettyä myöhemmin. Jos lapsi aloittaa perusopetuksen jo kuusivuotiaana, kunnalla ei ole velvollisuutta järjestää esiopetusta lapselle jo viisivuotiaana.

Uudistus tulee voimaan vaiheittain siten, että 1.8.2000 esiopetuksen järjestäminen on kunnalle vapaaehtoista, lukuun ottamatta pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevia lapsia. Vuoden 2001 elokuun alusta kunnan on järjestettävä esiopetusta jokaiselle esiopetukseen oikeutetulle lapselle huoltajan niin halutessa.

Esiopetus osana varhaiskasvatusta liittyy kiinteästi sekä päivähoidon varhaiskasvatukseen että alkuopetukseen. Uudistuksen tavoitteena on luoda yhtenäinen varhaiskasvatuksen, esiopetuksen ja perusopetuksen jatkumo. Tavoitteena on myös aikaansaada esiopetuksen yhtenäinen sääntely ja ohjaus.

Esiopetus on lapselle oikeus, ei velvollisuus. Esiopetuksesta riippumatta lapsilla on edelleen päivähoitolain mukainen subjektiivinen oikeus päivähoitopaikkaan.

Esiopetuksessa kokeiluna 2000 – 2001 noudatettavien opetussuunnitelman perusteiden mukaan esiopetuksen keskeisenä tehtävänä on muun muassa vahvistaa lapsen oppimisedellytyksiä ja tervettä itsetuntoa sekä edistää lapsen kasvua ihmisyyteen ja demokraattisen yhteiskunnan jäsenyyteen. Perusteiden mukaan esiopetuksen järjestämisessä tulee ottaa huomioon toisaalta muun varhaiskasvatuksen ja toisaalta perusopetuksen tavoitteet ja sisällöt.

Uudistuksen tavoitteena on lisätä yhteistyötä sosiaali- ja opetustoimen välillä, mutta myös laajemminkin luoda yhteistyöverkostoja sekä kunnan sisällä että muiden yhteistyötahojen kanssa. Uudistuksessa korostuu myös lapsen huoltajien merkitys yhteistyökumppaneina.

Kuntaliitto teki vuoden 2000 vaihteessa kunnille kyselyn, jonka mukaan valtaosa kunnista oli aloittamassa esiopetusta syksyllä 2000. Kunnat arvioivat, että esiopetukseen osallistuu kuusivuotiaiden ikäluokasta 92 prosenttia, joista kaksi kolmasosaa, noin 36 000 lasta, saisi esiopetuksen sosiaalitoimen alaisena järjestettävän päivähoidon piirissä, kun taas koulutoimessa esiopetus toteutuisi noin11 000 lapsen kohdalla.

3. HENKILÖSTÖ

3.1. Kunnan henkilöstöä koskeva lainsäädäntö
3.2. Henkilöstön palvelussuhteen ehdot
3.3. Päivähoidon henkilöstö
3.4. Esiopetuksen henkilöstö
3.5. Päivähoidon ja opetustoimen henkilöstön sijoittuminen yli hallintorajojen

3.1. Kunnan henkilöstöä koskeva lainsäädäntö

Kunnan henkilöstöä koskevaa sääntelyä on useissa eri säädöksissä. Kunnan henkilöstöä koskeva perussäännös on kuntalain (365/1995) 44 §:ssä. Sen mukaan kunnan palveluksessa oleva henkilöstö on virkasuhteessa tai työsopimussuhteessa kuntaan. Virkasuhteella tarkoitetaan julkisoikeudellista palvelussuhdetta, jossa kunta on työnantajana ja viranhaltija työn suorittajana. Virka perustetaan kunnan viranomaistehtäviä varten. Työsopimussuhteesta on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään. Viran perustamisesta ja lakkauttamisesta päättää valtuusto tai johtosäännössä määrätty kunnan muu toimielin.

Viranhaltijoiden palvelussuhteen ehdoista annetaan voimassa olevien säännösten ja virkaehtosopimusten lisäksi tarpeelliset hallinnolliset määräykset virkasäännössä (45 §). Kuntalaissa on lisäksi säädetty henkilöstön asemasta sikäli, kun on kysymys ulkomaalaisen kelpoisuudesta (46 §), virheellisestä menettelystä virantoimituksessa ja virantoimituksesta pidättämisestä (47 §), yhteistoimintamenettelystä (48 §) sekä virka- ja työehtosopimuksesta ja eläketurvasta (49 §).

Lailla 413/2000 lisättiin kuntalakiin uusi 44 a ja 44 b §. Ensiksi mainittu pykälä koskee virantoimitusvelvollisuutta, jälkimmäinen viranhaltijan siirtämistä toiseen virkaan. Uudet säännökset tulivat voimaan 1.6.2000.

Kunnallisia virkoja ja virkamiehiä koskevat lisäksi kunnallinen virkaehtosopimuslaki (669/1970) ja kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annettu laki (484/1996). Kunnan työntekijän palvelussuhdetta koskevat keskeisimmät normit ovat työsopimuslaki (320/1970) ja työehtosopimus.

Kunnan ja kuntayhtymän viranhaltijoiden ja työntekijöiden eläketurvasta säädetään kunnallisten viranhaltijoiden ja työntekijäin eläkelaissa (202/1964).

Vuoden 1999 alusta voimaan tulleen koulutuksen lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä kuntien opetustoimen henkilöstöä koskevasta erityissääntelystä luovuttiin eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta. Henkilöstön asema määräytyy kuntalain ja kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain tai työsopimuslain mukaisesti.

3.2. Henkilöstön palvelussuhteen ehdot

Päivähoidon henkilöstön palvelussuhteen ehdot määräytyvät kunnallisten yleisten virkaehtosopimusten mukaisesti.

Kuntien ja kuntayhtymien ylläpitämien koulujen ja oppilaitosten opetushenkilöstöön sovelletaan kunnallista opetusalan virka- ja työehtosopimusta. Opetustoimessa opetushenkilöstöltä edellytetään nykyään yleensä ylempää korkeakoulututkintoa.

Palvelussuhteen ehdoissa on eroavaisuuksia esimerkiksi päivähoidon kasvatushenkilöstön ja opettajien viikoittaisen työajan ja vuosittaisten työpäivien määrässä.

3.3. Päivähoidon henkilöstö

Päivähoitohenkilöstön kelpoisuudet määräytyvät sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusehdoista annetun asetuksen (804/1992, jäljempänä sosiaalihuollon kelpoisuusasetus) mukaisesti.

Sosiaalihuollon kelpoisuusehtoasetuksen 4 § edellyttää (muihin kuin asetuksen 2 §:ssä tarkoitettuihin) sosiaalihuollon johto-, ohjaus- tai kuntoutustehtäviin taikka laajaa tietoutta edellyttäviin hoito-, huolenpito-, kasvatus-, opetus- tai kuntoutustehtäviin soveltuvaa vähintään opistoasteista sosiaali- tai terveydenhuoltoalan taikka muun alan ammatillista tutkintoa. Kelpoisuusehtona muihin sosiaalihuollon hoito-, huolenpito-, kasvatus- tai kuntoutustehtäviin edellytetään 5 § mukaan vastaavaa vähintään kouluasteista tutkintoa. Lastentarhanopettajan ja varhaiskasvatuksen kandidaatin sekä sosiaalikasvattajan, sosiaalialan ohjaajan ja sosionomin (AMK) tutkinnot ovat 4 §:ssä tarkoitettuja tutkintoja. Päivä- ja lähihoitajat sekä lastenhoitajat ovat 5 §:ssä tarkoitetun tutkinnon suorittaneita.

Asetuksen 3 § edellyttää, että kelpoisuusehtona sosiaalihuollon erityistyöntekijän tehtävään on tehtävän edellyttämä koulutus ja soveltuva erikoistumiskoulutus tai perehtyneisyys. Asetuksen 3 §:n edellyttämää kelpoisuutta sovelletaan kunnissa lähinnä kiertäviin erityislastentarhanopettajiin ja erityislastentarhanopettajiin.

Perhepäivähoitajalta edellytetään tehtävään soveltuvaa koulutusta (sosiaalihuollon kelpoisuusehtoasetus 6 §). Soveltuvan koulutuksen määrittelee kunta. Silloin, kun ryhmäperhepäiväkodissa on kolme hoitajaa, täytyy yhdellä perhepäivähoitajalla olla soveltuva vähintään kouluasteinen sosiaali- tai terveydenhuoltoalan taikka muun alan ammatillinen tutkinto. Opetushallitus on hyväksynyt vuonna 2000 perhepäivähoitajan näyttötutkinnon perusteet.

Taulukko 1. Päivähoidon henkilöstö vuonna 1999 1

Päivähoidon henkilöstö

Lukumäärä, noin

%-osuus

Koko henkilöstö,

49 500

100 %

- josta perhepäivähoidossa

18 000

36 %

- josta päiväkodeissa

31 500

64 %

Päiväkotien henkilöstö:

31 500

100 %

  - päiväkodin johtaja

1 900

6 %

  - lastentarhanopettaja

7 600

24 %

  - erityislastentarhanopettaja

400

1 %

  - lastenhoitaja tai vastaava

12 000

38 %

  - avustava- ja laitospalveluhenki- löstö yms.

7 900

25 %

  - keittiöhenkilöstö

1 700

5 %


1 Lähde: kunnallinen työmarkkinalaitos

Päivähoidossa lasten hoitoon ja kasvatukseen osallistuvasta henkilöstöstä noin 20 prosentilla on vähintään opistoasteinen sosiaali- ja terveydenhoitoalan tai muun alan ammatillinen tutkinto. Päiväkodeissa puolestaan lasten hoitoon ja kasvatukseen osallistuvasta henkilöstöstä noin 30 prosentilla on vähintään opistoasteinen koulutus. Muulla henkilöstöllä on kouluasteinen tai sitä alempi koulutus.

3.4. Esiopetuksen henkilöstö

Esiopetusta antavien opettajien kelpoisuudesta säädetään opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa asetuksessa (986/1998 muut. 327/2000). Esiopetusta antamaan ovat kelpoisia luokanopettaja tai henkilöt, joilla on lastentarhanopettajan tai varhaiskasvatuksen kandidaatin tutkinto. Asetuksessa säädetään lisäksi sosiaalikasvattajan tutkinnon, sosiaalialan ohjaajan tutkinnon sekä sosionomin (AMK) tutkinnon suorittaneiden henkilöiden kelpoisuudesta toimia esiopetuksessa opettajina tietyin edellytyksin. Kelpoisuuden saavuttamiseen liittyy siirtymäsäännöksiä. Lisäksi opetustoimen kelpoisuusvaatimuksista annettu asetus sisältää erityisiä säännöksiä erityisopetuksena annettavan esiopetuksen opettajan kelpoisuuksista. Näitä kelpoisuuksia sovelletaan riippumatta esiopetuksen järjestämispaikasta.

Päivähoidossa perusopetuslain nojalla järjestettävässä esiopetuksessa noudatetaan muun opetus- ja kasvatushenkilöstön osalta, mitä sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusehdoista annetussa asetuksessa (804/1992) säädetään.

3.5. Päivähoidon ja opetustoimen henkilöstön sijoittuminen yli hallintorajojen

Kaikki henkilöt, jotka ovat kelpoisia perusopetuslaissa tarkoitettuihin rehtorin ja opettajan tehtäviin, täyttävät myös sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusehdoista annetun asetuksen tarkoittamat kelpoisuusehdot. Lastentarhanopettajan tutkinnon suorittanut on kelpoinen antamaan perusopetuslain alaista esiopetusta kouluissa siinä tapauksessa, että esiopetusta annetaan erilliselle opetusryhmälle.

Avustava henkilöstö, päivähoidon henkilökohtaiset- tai ryhmäkohtaiset avustajat ja opetustoimen koulunkäyntiavustajat tms., on käytettävissä molemmilla hallinnonaloilla kelpoisuusehtojen estämättä. Päivähoidon henkilöstön kelpoisuudet toimia opetustoimen viranhaltijoina ovat hyvin rajatut, mutta opetustoimen henkilöstöllä on kelpoisuus päivähoidon tehtäviin. Tällä hetkellä ei ole olemassa esteitä, että perustetaan uudenlaisia virkoja, jotka sisältävät tehtäviä sekä perusopetuksesta että päivähoidosta.

4. PIENTEN LASTEN HOITOJÄRJESTELMÄN JA OPETUSTOIMEN HALLINTOA KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ

4.1. Sosiaalihuoltoa ohjaavat yleissäännökset
4.2. Lasten päivähoidon tehtäviin ja toimivaltaan liittyvä lainsäädäntö
4.3. Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuen hallintoon liittyvä lainsäädäntö
4.4. Opetustoimen hallintoon liittyvä lainsäädäntö
4.5. Kuntien tehtävät ja hallinnon sääntely
4.6. Sosiaalihuollon ja esiopetuksen suunnittelu, ohjaus ja valvonta
4.7. Valtionosuuslainsäädäntö

Seuraavissa kappaleissa kuvataan pienten lasten hoitojärjestelmää ja opetustoimea koskevaa lainsäädäntöä pääasiassa niiltä osin, joissa on hallintoa koskevaa sääntelyä.

4.1. Sosiaalihuoltoa ohjaavat yleissäännökset

Sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvien tehtävien organisoinnista säädetään sosiaalihuoltolain (719/1982) 6 §:ssä sellaisena kuin se on muutettuna laissa 736/1992. Säännöksen mukaan sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä huolehtii kunnan määräämä monijäseninen toimielin (toimielin), jonka sen lisäksi, mitä sosiaalihuoltolaissa säädetään, on huolehdittava niistä tehtävistä, jotka muissa laeissa säädetään sosiaalilautakunnan tehtäväksi. Toimielimen tehtävänä on myös edustaa kuntaa, valvoa sen oikeutta ja käyttää puhevaltaa sosiaalihuollon yksilöllistä toimeenpanoa koskevissa asioissa ja tehdä sen puolesta näissä sopimukset ja muut oikeustoimet.

Sosiaalihuoltolain 5 §:ssä säädetään kunnan tehtäväksi sosiaalihuollon suunnittelu ja toteuttaminen sen mukaan kuin sosiaalihuoltolaissa tai muutoin säädetään. Edelleen sosiaalihuoltolain 13 §:ssä luetellaan sosiaalihuoltoon kuuluvat tehtävät, joissa keskeisimmät ovat sosiaalipalveluiden järjestäminen kunnan asukkaille ja toimeentulotuen antaminen kunnassa oleskeleville henkilöille.

Sosiaalipalveluita ovat lain 17 §:n mukaan sosiaalityö, kasvatus- ja perheneuvonta, kotipalvelut, asumispalvelut, laitoshuolto, perhehoito sekä omaishoidon tuki. Pykälän 2 momenttiin (L 621/1996) on otettu erillisissä laeissa yksityiskohtaisesti säännellyt sosiaalipalvelut. Säännöksen mukana kunnan on huolehdittava lasten ja nuorten huollon, lasten päivähoidon, kehitysvammaisten erityishuollon, vammaisuuden perusteella järjestettävien palvelujen ja tukitoimien sekä päihdyttävien aineiden väärinkäyttäjien huoltoon kuuluvien palveluiden, lastenvalvojalle säädettyjen tehtävien ja muiden isyyden selvittämiseen ja vahvistamiseen, elatusavun turvaamiseen, ottolapsineuvontaan, perheasioiden sovitteluun sekä lapsen huoltoa tai tapaamisoikeutta koskevan päätöksen toimeenpanossa toimitettavaan sovitteluun kuuluvien toimenpiteiden ja muiden sosiaalipalveluiden järjestämisestä sen mukaan kuin niistä lisäksi erikseen säädetään. Lasten päivähoidon sääntely toteutuu lasten päivähoidosta annetun lain (367/1973) ja asetuksen (238/1973) nojalla.

Sosiaalihuollon monijäsenistä toimielintä koskeva säännös muutettiin vuoden 1993 valtionosuusuudistuksen yhteydessä, jolloin sosiaali- ja terveydenhuollon hallintoa koskevia säännöksiä karsittiin. Hallituksen esityksen (HE 216/1991 vp.) perustelujen mukaan sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä huolehtiminen oli tuolloin säädetty sosiaalilautakunnalle. Esityksen mukaan pakollisesta lautakunnasta luovuttaisiin. Tehtävien hoito tulisi kuitenkin antaa kunnan määräämälle monijäseniselle toimielimelle. Toimielin olisi luottamushenkilöelin. Kyseeseen voisi tulla kunnanhallitus, lautakunta, johtokunta tai toimikunta. Toimielimen tehtävien jakaminen jaostoille määräytyisi ehdotuksen mukaan kunnallislain perusteella. Kunnallislain korvasi 1 päivänä heinäkuuta 1995 voimaan tullut kuntalaki (365/1995).

Sosiaalihuoltolain 6 §:n sisältönä on, että yksi monijäseninen toimielin huolehtii kaikista sosiaalihuollon toimeenpanoon liittyvistä tehtävistä, joihin sisältyvät myös kaikki lain 13 §:ssä tarkoitetut sosiaalipalvelut. Tehtäviä ei tule jakaa kahden tai useamman toimielimen kuten lautakunnan kesken.

Päivähoitoa toteutettaessa noudatetaan päivähoitolain erityissäännösten ohella sosiaalihuoltolain ja sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000), jäljempänä asiakaslaki) säännöksiä, jotka koskevat muun muassa menettelyä, muutoksenhakua (ShL 45 – 51 §), salassapitovelvoitteita ja poikkeuksia niistä (AsL 14 – 19 §, 22.2 § ja 27 §) sekä oikeutta saada salassa pidettäviä tietoja (AsL 20 ja 21 §) ja virka-apua (AsL 22 §).

Sosiaalihuoltolain 17 §:n 2 momentti, jonka mukaan päivähoito on sosiaalihuollon palvelu, on merkityksellinen paitsi arvioitaessa päivähoidon hallinnollista sijoittumista myös siksi, että sen perusteella ratkeaa, mitä säännöksiä lapseen ja hänen huoltajaansa sekä päivähoitohenkilöstön toimintaan sovelletaan. Sosiaalihuoltolain 1 §:n 2 momentin mukaan sosiaalihuoltolakia sovelletaan sosiaalihuoltoon, ellei lailla toisin ole säädetty. Siten esimerkiksi sosiaalihuoltolain muutoksenhakua koskevat säännökset soveltuvat päivähoitoon siltä osin kuin päivähoitolain 31 §:n 1 momentissa säädetty muutoksenhakukielto ei sitä estä.

Myös 1.1.2001 voimaan tuleva asiakaslaki koskee päivähoitoa riippumatta siitä, onko päivähoito kunnan vai yksityisen palveluntuottajan järjestämää. Tällä on olennainen merkitys asiakkaiden ja päivähoitoa toteuttavien henkilöiden oikeusturvan kannalta, koska lakiin sisältyvät muun muassa sosiaalipalveluissa erittäin keskeiset tietosuojaa, tietojen luovutusta, yhteistoiminnan edellytyksiä ja virka-apua koskevat säännökset sekä velvoite laatia jokaiselle asiakkaalle yksilöllinen huoltosuunnitelma. Asiakaslain nojalla ulotetaan osa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) säännöksistä koskemaan yksityisiä sosiaalipalveluita ja siten myös yksityistä päivähoitoa.

Asiakaslakiin sisältyvät myös yleislainsäädännöstä poikkeavat säännökset tietojen antamisesta poliisille, syyttäjäviranomaiselle ja tuomioistuimelle (18 §) sekä oikeudenkäynnin julkisuuteen liittyvä erityisäännös (27 §:n 4 momentti). Kyseiset seikat ovat tähän asti olleet sosiaalihuollossa toimivien ja päivähoidon asiakkaiden kannalta huomattavan sekavasti säänneltyjä. Tämä on ollut ongelmallista päivähoidossa siksi, että päivähoidon henkilöstöllä on usein runsaasti tietoa lapsen ja perheen tilanteesta. Heiltä pyydetään toistuvasti kirjallisia lausuntoja ja haastetaan todistajiksi muun muassa lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta sekä lastensuojelua koskeviin oikeudenkäynteihin.

Jos päivähoito toteutettaisiin kunnassa muun kuin sosiaalitoimen alaisuudessa, sovellettaisiin päivähoitoon ja päivähoidon tehtäviä hoitaviin henkilöihin eri säännöksiä esimerkiksi salassapitoa, henkilörekistereitä ja asiakirjahallintoa koskevissa kysymyksissä kuin asianomaisella hallinnonalalla muutoin. Esimerkiksi päivähoidon rekisterit olisivat edelleen henkilötietolaissa (523/1999) säädetyn käyttötarkoitussidonnaisuuden mukaan sosiaalihuollon asiakirjoja. Siten muun muassa tietojen luovutus kouluviranomaisille tai muille päivähoidon hallinnosta mahdollisesti vastaavan hallintokunnan viranomaisille voitaisiin edelleen toteuttaa vain 1.1.2001 voimaan tulevan sosiaalihuollon asiakaslaissa, henkilötietolaissa ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999,jäljempänä julkisuuslaki) säädetyin perustein. Jos sama henkilö hoitaa esimerkiksi päivähoidon ja opetustoimen tehtäviä, tulee tarkoin määritellä, kummanko hallinnonalan tehtävästä kulloinkin on kyse. Tämä on tärkeää, koska muun muassa oppilasta ja hänen huoltajaansa sekä päivähoidon asiakkaana olevaa lasta ja hänen huoltajaansa koskevat tietosuojaa ja asiakassuhdetta koskevat säännökset poikkeavat olennaisesti toisistaan.

4.1.1. Muutoksenhaku päivähoidossa

Sosiaalihuoltolain (710/1982) mukaan lasten päivähoitoon liittyvästä päätöksestä ei saa hakea muutosta valittamalla, vaan päätökseen tyytymättömällä on oikeus tehdä oikaisuvaatimus. Päivähoitoa koskevia oikaisuvaatimuksia tehdään yleensä asioista, jotka liittyvät päivähoitopaikan osoittamiseen muuna kuin perheen tarvitsemana tai toivomana ajankohtana, päivähoitopaikan saamiseen muusta kuin perheen toivomasta paikasta ja päivähoitomaksuja koskeviin päätöksiin.

Oikaisuvaatimukset käsitellään siinä kunnan toimielimessä, esimerkiksi lautakunnan jaostossa, joka valtuuston vahvistaman johtosäännön perusteella käyttää ratkaisuvaltaa. Yksilöhuoltoa koskevat asiat usein delegoidaan lautakunnan alaiselle yksilöhuoltoa koskevalle jaostolle. Ylempi toimielin ei voi kuntalain 51 §:n mukaan ottaa delegoitua asiaa käsiteltäväkseen, kun kyse on esimerkiksi yksilöön kohdistuvasta opetustoimen, terveydenhuollon tai sosiaalitoimen asiasta.

Oikaisuvaatimukseen annettuun ratkaisuun voidaan hakea muutosta sosiaalihuoltolain 46 §:n mukaisesti valittamalla hallinto-oikeuteen. Jos hallinto-oikeuden päätös koskee sosiaalipalvelujen antamista tai siitä määrätyn maksun suuruutta, siihen ei saa hakea muutosta valittamalla.

4.2. Lasten päivähoidon tehtäviin ja toimivaltaan liittyvä lainsäädäntö

Lasten päivähoidosta annetun lain (367/1973) 11 §:n 1 momentin mukaan velvollisuus päivähoidon järjestämiseen kuuluu kunnalle. Pykälän 3 momentin (muut. 875/1981) mukaan kunnalle päivähoitolain mukaan kuuluvista tehtävistä huolehtii sosiaalilautakunta eli sosiaalihuoltolain 6 §:n nojalla kunnan muustakin sosiaalihuollosta vastaava toimielin.

Päivähoitolain 28 §:n mukaan yksityinen henkilö tai yhteisö, joka korvausta vastaan harjoittaa lasten päivähoitotoimintaa, on velvollinen tekemään ilmoituksen asianomaiselle sosiaalilautakunnalle viimeistään kahden viikon kuluessa toiminnan aloittamisesta. Sosiaalilautakunnan tehtävänä on valvoa yksityistä päivähoitotoimintaa toimintaa sen mukaan kuin asetuksessa tarkemmin säädetään.

Lasten päivähoidosta annetun asetuksen (238/1973) 11 §:n mukaan sosiaalilautakunnan tulee päivähoidon harjoittamista koskevan ilmoituksen saatuaan välittömästi suorittaa tarkastus päivähoitopaikassa sekä huolehtia siitä, että päivähoitopaikka ja siellä annettava hoito vastaavat päivähoidolle asetettuja terveydellisiä ja muita vaatimuksia.

4.3. Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuen hallintoon liittyvä lainsäädäntö

Laissa lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta ei suoranaisesti säännellä tukijärjestelmän hallinnoinnista kunnassa. Tukilain 1 §:n mukaan lailla säädetään oikeudesta lasten päivähoidosta annetun lain (36/73) 1 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitetulle päivähoitopaikalle vaihtoehtoiseen lapsen hoidon järjestämiseksi suoritettavaan taloudelliseen tukeen. Päivähoidon hallinnointi on päivähoitolaissa säädetty sosiaalilautakunnan tehtäväksi.

Tukilain mukaiset tehtävät hoitaa kansaneläkelaitos (8§) ja kunta korvaa lain nojalla maksetusta tuesta kansaneläkelaitokselle aiheutuvat kustannukset (9§).

Tukilain 16 §:ssä määritellään hoidon tuottajalle maksettavan yksityisen hoidon tuen edellytyksistä. Hoidon tuottajan hyväksymisestä säädetään myös päivähoitolaissa ja asetuksessa kuten kappaleessa 4.2 todetaan. Sosiaalihuoltolain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun kunnan toimielimen tulee hyväksyä yksityinen hoidon tuottaja ja että tuki voidaan maksaa hoidon tuottajalle, jonka kanssa tukeen oikeutettu vanhempi tai muu huoltaja on tehnyt työsopimuksen kirjallisena vähintään yhden kuukauden ajaksi.

4.4. Opetustoimen hallintoon liittyvä lainsäädäntö

Opetustoimesta säädetään vuoden 1999 alusta voimaan tulleessa perusopetuslaissa (628/1998), lukiolaissa (629/1998), ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998), ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998), taiteen perusopetuksesta annetussa laissa (633/1998), vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998), valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetussa laissa (634/1998) sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (635/1998). Ennen koulutuksen lainsäädännön kokonaisuudistusta edellä mainitussa laeissa säädettyjä asioita sisältyi yli kahteenkymmeneen lakiin.

Kuntien ja muiden koulutuksen järjestäjien itsenäistä päätösvaltaa opetus- ja kulttuuritoimessa on 1980-luvun puolesta välistä lähtien lisätty johdonmukaisesti. Merkittävimmät uudistukset ovat olivat tuntikehysjärjestelmä, lakia ja asetusta alemmanasteisen norminannon vähentäminen, hallintoa ja toimintaa koskevien säännösten vähentäminen erityislainsäädännöstä, opetussuunnitelmajärjestelmän uudistaminen ja etenkin vuoden 1993 alusta voimaan tullut valtionosuusuudistus, jonka myötä valtionosuudet tulivat kuntien näkökulmasta yleiskatteellisiksi korvamerkitsemättömiksi voimavaroiksi, sekä viimeisimpänä mainittu vuoden 1999 alusta voimaan tullut koulutuksen lainsäädännön kokonaisuudistus.

Kunta saa uuden koulutuslainsäädännön nojalla itsenäisesti päättää oppilaitosverkostaan, eli siitä minkälaisissa oppilaitoksissa perusopetusta, lukiokoulutusta, ammatillista koulutusta, taiteen perusopetusta ja vapaan sivistystyön toimintaa järjestetään. Lisäksi kunta voi päättää esiopetuksen järjestämispaikoista. Aikaisemmin tämä organisoitumisvapaus on koskenut vain perusopetusta ja taiteen perusopetusta. Organisoitumisvapaus mahdollistaa esimerkiksi eri koulutusmuotoihin kuuluvan ja eri tutkintoihin johtavan koulutuksen järjestämisen samassa oppilaitoksessa. Niin ikään kaikkea koulutusta on mahdollista järjestää kunnassa, kuntayhtymässä tai kuntien välisten sopimusten mukaisesti. Perusopetusta lukuun ottamatta myös ostopalveluiden käyttö on tietyin edellytyksin mahdollista.

Koulutuksen lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä kuntien opetustoimen organisaatiota, hallintoa ja henkilöstöä koskevasta erityissääntelystä luovuttiin eräitä harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta. Koululainsäädäntöön ei sisälly säännöksiä, jotka määräisivät koululainsäädännön mukaisen toiminnan hallinnollisesta sijoittumisesta kunnassa. Kuntien opetustoimen hallinto perustuu siten esiopetuksen, perusopetuksen, lukion ja ammatillisen koulutuksen, taiteen perusopetuksen sekä vapaan sivistystyön osalta lähes kokonaan kuntalakiin. Henkilöstön asema määräytyy kuntalain ja kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain taikka työsopimuslain mukaisesti.

Kuntalakia valmisteltaessa otettiin varsin hyvin huomioon opetushallinnon erityistarpeet.

Opetustoimelle on ominaista, että myös opetushallitukselle keskusvirastona on laissa säädetty merkittävää norminantovaltuutta koulutuksena tavoitteiden ja sisällön osalta.

Opetushallitus päättää lainsäädännön ja valtioneuvoston antamien tuntijakopäätösten rajoissa perusopetuksen ja lukion opetussuunnitelman perusteista, sekä lainsäädännön esittämissä rajoitteissa esiopetuksen perusteista, joita kunnat ja muut koulutuksen järjestäjät ovat velvolliset noudattamaan. Opetussuunnitelman perusteissa opetushallitus päättää perusopetuksen ja lukion eri oppiaineiden opetuksen sekä oppilaanohjauksen ja opinto-ohjauksen tavoitteista ja keskeisistä sisällöistä. Kunnan hyväksymä paikallinen opetussuunnitelma laaditaan opetussuunnitelman perusteiden pohjalta. Vastaavasti opetushallitus päättää koulutusaloittain ja tutkinnoittain ammatillisena peruskoulutuksena suoritettavien opintojen tavoitteista ja keskeisistä sisällöistä valtioneuvoston päättämissä rajoissa (valtioneuvosto päättää ammatillisen koulutuksen yleisistä valtakunnallisista tavoitteista sekä yhteisistä opinnoista ja niiden laajuudesta). Opetushallitus antaa kaikkien edellä mainittujen koulutusmuotojen osalta asetusta täydentäviä määräyksiä opiskelijoiden arvioinnista ja todistuksiin merkittävistä tiedoista.

Kunnalla on perusopetuslain mukaan velvollisuus järjestää kunnassa asuvalle lapselle perusopetusta ja 1.8.2001 lukien esiopetusta. Opetustoimessa keskeinen sääntelykeino on koulutuksen järjestämislupa, joka oikeuttaa kunnan tai muun koulutuksen järjestäjän antamaan perusopetuksen jälkeistä koulutusta. Koulutuksen järjestämisluvasta päättää opetusministeriö ja ammattikorkeakoulutoiminnan osalta valtioneuvosto.

Lainsäädännön ja muun norminannon sekä koulutuksen järjestämislupakäytännön lisäksi yhtenä uutena lakisääteisenä koulutuksen ohjauskeinona on arviointi. Arvioinnin tarkoituksena on turvata eri koulutusta koskevissa laeissa säädettyjen tavoitteiden toteutuminen käytännössä ja tukea koulutuksen kehittämistä ja parantaa oppimisen edellytyksiä. Arviointi jakaantuu koulutuksen järjestäjien omaan itsearviointiin sekä toiminnan ulkopuoliseen arviointiin, jonka koordinoinnista vastaa opetushallitus.

4.4.1. Palveluiden käyttäjien osallistuminen ja vaikuttaminen opetustoimessa

Opetustointa koskevaan lainsäädäntöön sisältyy eräitä erityissäännöksiä, joilla turvataan opiskelijoiden ja heidän huoltajiensa mahdollisuuksia vaikuttaa koulutusta koskevaan päätöksentekoon. Edellä todettujen kuntalain hallintoa koskevien säännösten lisäksi perusopetuslain 3 §:n 3 momentin mukaan opetuksessa tulee olla yhteistyössä kotien kanssa.

Lisäksi opetustoimen lainsäädäntö edellyttää useissa kohdin opiskelijan ja huoltajan kuulemista tai huoltajan suostumusta ennen kuin kunta koulutuksen järjestäjänä tekee yksittäistä opiskelijaa koskevia päätöksiä. Kuuleminen tai suostumus on tällöin osa hallintomenettelyä koulutuksessa.

Opetus on säädetty julkiseksi perusopetuslaissa, lukiolaissa ja ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa. Lain mukaan oikeutta päästä seuraamaan opetusta voidaan perustellusta syystä rajoittaa. Työpaikalla järjestettävä opetus ei kuitenkaan ole julkista ammatillisessa koulutuksessa.

4.4.2. Muutoksenhaku ja valvonta

Opetustoimessa nimettyä oppilasta tai opiskelijaa koskeviin päätöksiin haetaan muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti opetustoimen lainsäädännön nojalla. Muutoksenhakumenettely on riippumaton siitä, onko koulutuksen järjestäjänä kunta, kuntayhtymä, yksityinen yhteisö tai säätiö. Muutosta haetaan päätöksestä riippuen joko hallinto-oikeudelta tai lääninhallitukselta. Koska mainituissa päätöksissä on kysymys yksittäisen oppilaan tai opiskelijan lakiin perustuvasta oikeudesta tai velvollisuudesta, ei kuntalain mukainen, myös kunnan yleistä valvontatehtävää palveleva, kunnallisvalitus sovellu muutoksenhakumenettelyksi. Muilta osin kunnissa tehtyihin opetus- ja kulttuuritointa koskeviin päätöksiin haetaan muutosta kuntalain mukaisesti.

Opetus- ja kulttuuritoimen palveluihin sovelletaan kuntalain 8 §:n 2 momenttia, jonka mukaan lääninhallitus voi kantelun johdosta tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 57 §:n mukaan myös opetus- ja kulttuuritoimessa sovelletaan kuntien valtionosuuslain 24 §:n säännöksiä uhkasakosta.

4.5. Kuntien tehtävät ja hallinnon sääntely

Suomen perustuslain (731/1999) 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta. Sen mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

Kuntalaki (365/1995) on kunnallishallintoa koskeva yleislaki. Kunnan eri hallinnonalojen erityislait syrjäyttävät kuntalain siltä osin, kuin se on ristiriidassa erityislain säännöksen kanssa. Kuntalakia säädettäessä tavoitteeksi asetettiin, ettei erityislaeissa säädettäisi asioista, jotka järjestyvät kuntalain mukaisesti. Kuntalain säännökset puolestaan syrjäyttävät ristiriitatilanteessa hallinnon yleiset säännökset. Suhteessa niihin kuntalaki on erityislaki.

Kuntalain 2 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla. Pykälän 2 momentin mukaan kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.

Kuntalain 16 §:n mukaan kunta päättää hallintonsa järjestämisestä kuntalaissa säädetyllä tavalla. Lain 13 §:n mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Valtuuston tulee mm. päättää hallinnon järjestämisen perusteista. Hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt (16 §), joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä. Hallinnon järjestämisen perusteisiin kuuluvat luottamushenkilö- ja henkilöstöorganisaation rakenne ja alemmille toimielimille annettavat tarvittavat valtuudet, kuten myös esimerkiksi 18 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetut ratkaisut muiden toimielinten kokoonpanosta. Myös kunnan tehtävien hoitotapa on hallinnon järjestämisen perusteita. Lain 2 §:n 3 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.

Kuntalain 17 §:n mukaan kunnan toimielimiä ovat valtuuston lisäksi kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot sekä toimikunnat. Valtuusto asettaa kunnanhallituksen sekä tarkastuslautakunnan. Valtuusto voi lisäksi asettaa kunnanhallituksen alaisena toimivia lautakuntia pysyväisluonteisten tehtävien hoitamista varten sekä johtokuntia liike- tai muun laitoksen taikka tehtävän hoitamista varten. Kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan jaostosta on soveltuvin osin voimassa, mitä asianomaisesta toimielimestä säädetään.

Kuntalain 17 §:n 5 momentin mukaan kunnanhallitus ja valtuuston päätöksen nojalla muukin toimielin voi asettaa toimikuntia määrätyn tehtävän hoitamista varten. Kuntalain 18 – 20 §:ssä säädetään toimielinten kokoonpanosta, jäsenten toimikaudesta ja valitsemisesta sekä toimielinten puheenjohtajasta ja varapuheenjohtajasta.

Kaksikielisen kunnan hallinnossa on otettava huomioon eri kieliryhmät. Kuntalain 16 §:n 2 momentin mukaan kaksikielisessä kunnassa asetetaan opetustoimen hallintoon erillinen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yhteinen toimielin, joka jakautuu kieliryhmiä varten jaostoihin. Toimielimen tai jaoston jäsenet on valittava asianomaiseen kieliryhmään kuuluvista henkilöistä. Lain 18 §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla voidaan asettaa kieliryhmiä varten toimielimeen jaostoja myös muussa kuin opetustoimen hallinnossa.

Kunnan sisäistä hallinto- ja päätöksentekomenettelyä ohjaavat valtuuston määräykset kootaan hallintosääntöön, jonka valtuusto hyväksyy. Kuntalain 50 §:ssä luetellaan asiat, joiden ainakin tulee sisältyä hallintosääntöön. Kaksikielisen kunnan hallintosäännössä annetaan myös tarpeelliset määräykset siitä, miten kunnassa annetaan palvelut samanlaisin perustein eri kieliryhmiin kuuluville asukkaille. Hallintosäännössä voidaan myös määrätä, että 15 vuotta täyttäneellä henkilöllä on läsnäolo- ja puheoikeus johtokunnan kokouksissa.

Kuntalain 10 luvussa säädetään kuntien yhteistoiminnasta. Lain 2 §:n 3 momentin perusteella lakisääteisetkin tehtävät voidaan yleensä hoitaa yhteistoiminnassa. Jos laki edellyttää, että kukin kunta hoitaa asian itsenäisesti, yhteistoiminta ei tule kysymykseen. Kuntalain 76 §:n mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä. Kunnat voivat myös sopia, että kunnalle tai sen viranomaiselle laissa säädetty tehtävä, jossa toimivaltaa voidaan siirtää viranhaltijalle, annetaan virkavastuulla toisen kunnan viranhaltijan hoidettavaksi. Kunnan velvollisuudesta kuulua kuntayhtymään jollakin toimialalla ja määrätyllä alueella säädetään erikseen.

Kuntalaki sallii kunnan hallinnossa ja tehtävien hoitamisessa erilaiset kuntakohtaiset, paikalliset olot huomioon ottavat ratkaisut. Kuntalaki korostaa valtuuston vastuuta kunnan asukkaiden osallistumisen ja vaikuttamisen edellytyksistä. Lain 27 §:n mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan.

Laki mainitsee esimerkkejä toimenpiteistä, joilla asukkaiden osallistumista ja vaikuttamista lähiympäristöönsä ja palvelujen järjestämiseen voidaan edistää. Näitä ovat mm. palvelujen käyttäjien edustajien valitseminen kunnan toimielimiin, tiedottaminen, kuulemistilaisuudet, asukkaiden mielipiteiden selvittäminen ennen päätöksentekoa, yhteistyö kunnan tehtävien hoitamisessa ja asukkaiden oma-aloitteisen asioiden hoidon, valmistelun ja suunnittelun avustaminen.

4.6. Sosiaalihuollon ja esiopetuksen suunnittelu, ohjaus ja valvonta

Valtioneuvoston ohjesääntö (1522/1995) määrittelee, miten toimivalta eri hallinnon toimialoilla jakautuu ministeriöiden kesken. Tämä toimivaltajako ratkaisee muun muassa sen kysymyksen, mikä ministeriö vastaa minkin toimialan viranomaisten valvonnasta, ohjauksesta, uuden lainsäädännön valmistelusta sekä sen edellyttämästä tiedotuksesta ja koulutuksesta. Yksittäistapauksissa kukin ministeriö myös ratkaisee oman toimivaltansa alueelle kuuluvat viranomaisten toimintaa koskevat kantelut.

Sosiaalihuoltolain 3 §:n (muut. 93/1991) mukaan sosiaalihuollon, mukaan lukien päivähoidon, yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluvat sosiaali- ja terveysministeriölle. Läänin alueella sosiaalihuollon suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluvat lääninhallitukselle. Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain (603/1996) 8 §:n mukaan lääninhallitukset vastaavat myös yksityisesti tuotetun päivähoidon valvonnasta.

Edelleen sosiaalihuoltolain 5 §:n mukaan kunnan on pidettävä huolta sosiaalihuollon suunnittelusta ja toteuttamisesta sen mukaan, kuin ko. laissa tai muutoin säädetään. Sosiaalihuollon järjestämisestä kunta voi huolehtia siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 §:ssä säädetään.

Sosiaalihuollon asiantuntijavirastona toimii sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus (Stakes), jonka tehtävistä ja oikeudesta tehtävien hoitamiseksi tarvittavien tietojen saamiseen säädetään sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksesta annetussa laissa (1073/1992).

Valtioneuvosto hyväksyy neljän vuoden välein sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman. Ohjelmassa valtioneuvosto määrittelee sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistavoitteet, tarvittavat toimenpiteet ja toteuttajat. Ohjelmaa seurataan ja arvioidaan koko nelivuotiskauden ajan.

Perusopetuslain mukainen esiopetus kuuluu opetusministeriön toimialaan. Opetusministeriö vastaa lainsäädännöstä, rahoituksesta ja muusta ohjauksesta. Opetusministeriön alaisuudessa keskusvirastona toimii opetushallitus, joka ohjaa sekä normein että kehittämishankkeitten kautta kuntien toimintaa. Esiopetuksen yleisten tavoitteiden asettaminen ja opetussuunnitelman perusteiden laadinta tapahtuu yhteistyössä opetusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, Stakesin ja opetushallituksen kesken. Yhteisvalmistelun jälkeen opetushallitus päättää valtakunnallisista opetussuunnitelman perusteista. Opetushallitus myös huolehtii koulutuksen kehittämisestä, mukaan lukien esiopetuksen arviointi, ja ulkopuolisten arviointien toimeenpanosta.

Valtioneuvosto hyväksyy asetuksen (987/1998) mukaan joka neljäs vuosi koulutuksen ja yliopistoissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämisestä suunnitelman hyväksymisvuotta ja viittä seuraavaa vuotta varten. Kehittämissuunnitelma sisältää muun muassa koulutuksen ja tutkimuksen keskeiset laadulliset, rakenteelliset ja määrälliset kehittämistavoitteet.

Lääninhallituslain (22/1997) 2 §:n mukaan lääninhallitus toimii läänissä yleisenä hallintoviranomaisena. Lisäksi lääninhallitus hoitaa, sen mukaan kuin erikseen säädetään, mm. opetus- ja kulttuurihallintoon sekä sosiaali- ja terveyshallintoon liittyviä tehtäviä. Erityislaissa lääninhallitukselle on säädetty erilaisia ohjaus- ja valvontatehtäviä.

Lääninhallitus myös arvioi asianomaisten ministeriöiden ohjauksessa alueellisesti toimialansa palveluja (348/2000). Lain 3 §:n mukaan lääninhallituksen yleishallinnollinen johto ja valvonta kuuluvat sisäasiainministeriölle. Eri hallinnonalojen tehtäviä hoitaessaan lääninhallitus toimii asianomaisen ministeriön ohjauksessa ja valvonnassa. Lääninhallitus on erikseen säädetyissä asioissa myös sen keskushallinnon viraston tai laitoksen ohjauksessa, jonka toimialaan kuuluvia tehtäviä se hoitaa. Lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosasto vastaa pienten lasten hoitojärjestelmästä ja sivistysosasto esiopetuksesta.

Lääninhallituksella ei ole lakiin perustuvaa yleistä toimintavaltaa puuttua oma-aloitteisesti kuntien toiminnassa havaitsemiinsa laillisuusvirheisiin. Kuntalain 8 §:n 2 momentin mukaan lääninhallitus voi kantelun johdosta tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan. Kantelut jakautuvat eri osastoille niiden tehtävien ja toimivallan perusteella. Kanteluratkaisuja tehtäessä on sekä työntekijöiden että asiakkaiden kannalta keskeisen tärkeää, että asian ratkaiseva ja esittelevä taho on selvillä asiaa koskevasta yleis- ja erityislainsäädännöstä sekä alalla vakiintuneesti noudatetuista hyväksyttävistä toimintaperiaatteista.

Paikallistasolla kunta vastaa sekä palvelujen järjestämisestä että niiden ohjauksesta. Kunnassa varhaiskasvatukseen liittyviä asioita hoidetaan sosiaali-, terveys-, koulu-, nuoriso- ja vapaa-ajantoimen piirissä. Myös muilla hallinnonaloilla tehdyillä ratkaisuilla vaikutetaan lasten ja perheitten hyvinvointiin.

Vaikka päivähoitolaki edellyttää, että päivähoidon toimeenpanosta kunnassa vastaa tietty toimielin, laki ei edellytä, että kyseinen toimielin vastaisi yksinomaan sosiaalihuollon toimeenpanosta. Kuntalain 16 §:n mukaan kunnat voivat asettaa erilaisia lautakuntia ja niille jaostoja. Kunnanvaltuuston tehtävänä on johtosäännöllä määritellä lautakuntien ja jaostojen tehtävänjaosta. Kunta voisi esimerkiksi päättää, että opetustoimesta ja sosiaalitoimesta vastaa sama lautakunta, jonka alapuolella erilliset jaokset hoitavat eriytettyjä tehtäviä.

4.7. Valtionosuuslainsäädäntö

4.7.1. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuus

Sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuudet on vuodesta 1993 lukien määrätty sellaisten laskennallisten määräytymistekijöiden perusteella, jotka kuvaavat kunnan palvelutarvetta tai olosuhdetekijöitä, jotka vaikuttavat palvelujen tuotantokustannuksiin. Järjestelmää on viimeksi uudistettu vuoden 1997 alusta, jolloin muun muassa valtionosuuden laskentatapaa ja eräitä määräytymistekijöitä tarkistettiin.

Kunnan valtionosuus lasketaan sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kustannusten sekä omarahoitusosuuden erotuksena. Laskennalliset kustannukset määritellään erikseen sosiaalihuollon ja terveydenhuollon määräytymistekijöiden sekä kunnan syrjäisyyden perusteella. Määräytymistekijöitä ovat kunnan asukasluku ja ikärakenne, palvelu- ja jalostusaloilla toimivien osuus työllisestä työvoimasta (työssäkäyntikerroin), työttömyys ja sairastavuus.

Kunnan asukasluku ja ikärakenne otetaan sekä sosiaalihuollon että terveydenhuollon osalta huomioon siten, että ikäryhmittäiset (5 ikäryhmää) laskennalliset kustannukset kerrotaan asianomaiseen ikäryhmään kuuluvien lukumäärällä. Lisäksi sosiaalihuollon osalta 0 – 6-vuotiaiden laskennalliset kustannukset kerrotaan työssäkäyntikertoimella.

Valtionosuuden perusteena olevat kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset saadaan laskemalla yhteen sosiaalihuollon ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset. Jos kunnalle on vahvistettu syrjäisyyskerroin, kerrotaan summa lisäksi tällä kertoimella. Kunnan omarahoitusosuus lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty omarahoitusosuus kunnan asukasluvulla.

Lisäksi kunnat voivat harkinnanvaraisesti saada valtionosuutta perustamishankkeisiin, esimerkiksi päiväkodin rakentamiseen tai peruskorjaamiseen. Valtionosuusviranomaisena käyttökustannusten osalta toimii sosiaali- ja terveysministeriö ja perustamishankkeiden osalta lääninhallitus.

Päivähoitolain 12 §:n mukaan kunnan päivähoitolain nojalla järjestämään toimintaan sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia (733/1992). Valtionosuuslakia sovelletaan myös lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain 12 §:n perusteella kunnalle ko. laista aiheutuviin menoihin. Parhaillaan sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmä on uudistuksen kohteena.

4.7.2. Opetustoimen valtionosuus

Opetustoimen valtionosuusjärjestelmä on uudistettu 1990-luvulla. Rahoitusjärjestelmä muuttui valtionosuusuudistuksen yhteydessä vuoden 1993 alusta menoperusteisesta laskennalliseksi. Mainitusta ajankohdasta lukien rahoituksen määräytymisperusteina ovat olleet opiskelijamäärät ja opiskelijaa kohden lasketut yksikköhinnat.

Opiskelijamääriin perustuvassa rahoituksessa valtionosuudet myönnettiin vuoden 1996 loppuun saakka kuntien ja kuntayhtymien ylläpitämien oppilaitosten osalta opiskelijoiden kotikunnille (ns. kotikuntamalli). Opiskelijoiden kotikunnat maksoivat oppilaitosten ylläpitäjäkunnille ja muille ylläpitäjille kotikuntien maksuosuuksia, jotka valtionosuusjärjestelmä vuosina 1994 – 1996 kohdensi automaattisesti valtionosuuksien kanssa suoraan ylläpitäjille (ns. clearing-järjestelmä).

Vuoden 1997 alusta alkaen rahoitus on myönnetty ja maksettu suoraan opetuksen järjestäjille eli kunnille, kuntayhtymille sekä yksityisille yhteisöille ja säätiöille (ns. ylläpitäjämalli). Kunnan rahoitusosuus opetustoimen laskennallisiin kustannuksiin määräytyy asukasta kohden ja se on kaikissa kunnissa yhtä suuri. Erillisiä kotikunnan maksuosuuksia ei enää ole eräitä vähäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta.