Selvityksiä 2003:8

05.06.2003

1 JOHDANTO JA SELVITYKSEN TARKOITUS

Omaishoidon tuki on lakisääteinen sosiaalipalvelu, jonka järjestämisestä kunnan tulee huolehtia (Sosiaalihuoltolaki 710/1982, § 17). Sillä tarkoitetaan vanhuksen, vammaisen tai sairaan henkilön kotona tapahtuvan hoidon tai muun huolenpidon turvaamiseksi annettavaa hoitopalkkiota ja palveluja, jotka määritellään hoidettavan hoito- ja palvelusuunnitelmassa. Omaishoidon tukea voidaan antaa, jos henkilö alentuneen toimintakyvyn, sairauden, vamman tai muun vastaavanlaisen syyn vuoksi tarvitsee hoitoa tai muuta huolenpitoa, joka on mahdollista järjestää hoidettavan kotona sopimalla siitä hänen omaisensa tai läheisensä kanssa ja tarpeellisten palveluiden avulla. (Sosiaalihuoltolaki § 27 a.) Omaishoidon tukea voidaan myöntää sekä pitkä- että lyhytaikaisen hoidon tarpeen perusteella. Hoito ja muu huolenpito voidaan erityisistä syistä järjestää myös hoitajan kotona. Hoitajan kotona järjestettyyn ympärivuorokautiseen hoitoon sovelletaan kuitenkin perhehoitajalain (420/1992) säännöksiä silloin, kun myös muut perhehoidolle asetetut edellytykset täyttyvät. Perhehoidolla tarkoitetaan henkilön hoidon, kasvatuksen tai muun ympärivuorokautisen huolenpidon järjestämistä hänen oman kotinsa ulkopuolella yksityiskodissa.

Vaikka omaishoidon tuki on lakisääteinen palvelu, laki ei takaa omaishoitajalle subjektiivista oikeutta tähän tukeen. Paikallisella tasolla kunnan viranomaiset päättävät siitä, millä kriteereillä tukea myönnetään. Aiempien selvitysten perusteella omaishoidon tuen myöntämiseen vaikuttavat eniten hoitoa tarvitsevan henkilön hoidon tarve ja hoidon sitovuus. Lisäksi hoitajan henkilökohtaisiin ominaisuuksiin liittyvät tekijät, kuten terveys tai taito auttaa apua tarvitsevaa läheistään, hoitopaikan olosuhteet, hoidettavan saamat palvelut sekä se, panostetaanko kunnassa avo- vai laitospalveluiden kehittämiseen, vaikuttavat tuen myöntämiseen. (Antikainen & Vaarama 1995, Vaarama ym. 1999a, Vaarama ym. 1999b)

Kunnat rahoittavat omaishoidon tuen ja saavat siihen valtionosuutta (Valtionosuus kunnille sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannuksiin). Omaishoidon tuesta annetussa asetuksessa (318/1993) määritelty omaishoitajalle maksettavan hoitopalkkion vähimmäismäärä on vuoden 2003 alusta 224,20 euroa kuukaudessa, muutoin kunta voi soveltaa omia maksuluokkiaan. Vuonna 2002, jolloin tämän tutkimuksen aineisto kerättiin, hoitopalkkion vähimmäismäärä oli 218,95 euroa kuukaudessa. Omaishoidosta maksettava hoitopalkkio on veronalaista tuloa, josta toimitetaan ennakonpidätys. Palkkioihin suoritetaan työntekijäin eläkelain TEL-indeksin mukainen tarkistus vuosittain.

Omaishoitajan tuesta sopimuksen tehnyt henkilö ei ole työsopimuslain (320/70) tarkoittamassa työsuhteessa sopimuksen tehneeseen kuntaan, hoidettavaan tai hoidettavan huoltajaan. Omaishoitajalla on kuitenkin oikeus eläkkeeseen kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain (202/1964) mukaisesti. Omaishoidon tuesta hoitajan kanssa sopimuksen tehneen kunnan on otettava tapaturmavakuutuslain (608/1948) 57 §:n 1 momentin mukainen vakuutus hoitajalle (Sosiaalihuoltolaki § 27 b-c). Vakuutus korvaa omaishoitotyössä sattuneiden tapaturmien lisäksi omaishoitoon liittyvillä matkoilla sattuneet tapaturmat. Vakuutuksen perusteella omaishoitajalla on oikeus saada ansionmenetyskorvauksena mm. päivärahaa ja tapaturmaeläkettä sekä kustannusten korvauksena tarpeellisen hoidon korvaukset kokonaisuudessaan. Korvaus käsittää myös tapaturman vuoksi tarpeellisesta kuntoutuksesta aiheutuneet kustannukset sekä pysyvästä haitasta maksettavan haittarahan.

Omaishoidon tuesta laaditaan hoitajan ja kunnan välillä sopimus, jossa tulee sopia seuraavista asioista:

• hoitajalle maksettavasta palkkiosta ja sen suorittamisesta
• hoitopalkkion maksamisesta hoidon keskeytymisen ajalta
• hoitajalle järjestettävästä vapaasta
• hoidon arvioidusta kestosta
• sopimuksen irtisanomisesta sekä
• muista hoitoa koskevista seikoista.
  (Asetus omaishoidon tuesta, § 1)

Omaishoidon tuesta laaditaan sopimuksen liitteeksi yhdessä hoidettavan ja hoitajan kanssa hoito- ja palvelusuunnitelma. Hoito- ja palvelusuunnitelman tulee sisältää hoitajan antaman hoidon lisäksi hoidon turvaamiseksi välttämättömät palvelut sekä niiden määrä ja sisältö. Hoito- ja palvelusuunnitelmasta tulee myös ilmetä, miten hoidettavan hoito suunnitellaan järjestettäväksi hoitajan vapaan tai muun poissaolon aikana. (Asetus omaishoidon tuesta, § 2) Hoidettavalta voidaan periä näistä palveluista asiakasmaksu (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista, § 1).

Vuoteen 1998 asti sosiaalihuoltolain mukaista omaishoidon tukea saavilla omaishoitajilla ei ollut lomaoikeutta, vaan ainoastaan hoidon sitovuuden ja vaativuuden perusteella porrastettu mahdollisuus vapaaseen. Hoitajalle, jonka vastuulla oli runsaasti hoitoa ja huolenpitoa tarvitseva henkilö, tuli mahdollisuuksien mukaan järjestää vähintään yksi vapaapäivä viikossa, yksi vapaa viikonloppu kuukaudessa sekä vähintään yksi viikon pituinen yhtäjaksoinen vapaa vuodessa. (Asetus omaishoidon tuesta, § 5). Uudistus jätti omaishoitajien vapaan järjestämisen tarpeellisuuden kuntien harkittavaksi. Kuntia ei myöskään velvoitettu järjestämään hoidettavalle sijaishoitoa hoitajan vapaan ajaksi, vaan sijaishoidon järjestäminen jäi hoitajan ja hoidettavan väliseksi asiaksi. Omaishoidon tukea koskeva asetus jätti kuntien päätettäväksi myös sen, kuka maksaa sijaishoidosta aiheutuneet kustannukset. Vuonna 1997 sosiaalihuoltolain 27 b pykälää muutettiin siten, että 1.1.1998 lukien sitovaa hoitotyötä tekevillä omaishoitajilla oli lakisääteinen oikeus vähintään yhteen vapaapäivään kuukautta kohti. Vuonna 2001 sosiaalihuoltolain 27 b pykälää muutettiin edelleen niin, että vuoden 2002 alusta omaishoidon tuesta kunnan kanssa sopimuksen tehneellä henkilöllä on oikeus pitää vapaata vähintään kaksi vuorokautta sellaista kalenterikuukautta kohti, jonka aikana hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin.

Lakisääteisen vapaan pitäminen ei vähennä omaishoitajan saaman hoitopalkkion määrää. Kunnan on huolehdittava hoidettavan hoidon tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä hoitajan lakisääteisen vapaan ajaksi. Tämä edellyttää sitä, että omaishoitaja ja kunta ovat tehneet sopimuksen omaishoidon tuesta sosiaalihuoltolain 27 b pykälän 1 momentin mukaisesti. Tässä sopimuksessa voidaan myös sopia siitä, miten lakisääteinen vapaajärjestely käytännössä toteutetaan, esimerkiksi säännöllisesti kerran kuukaudessa tai keräämällä vapaa usean päivän kokonaisuuksiksi. Tämä merkitsee sitä, että sijaishoidon järjestämisessä kuntien tulisi ottaa huomioon myös hoidettavan näkemykset sijaishoidosta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisissa linjauksissa on 1980-luvulta lähtien asetettu tavoitteeksi se, että ihminen voi elää itsenäisesti omassa kodissaan ja tutussa asuinympäristössään, läheistensä ja sosiaalisten verkostojensa keskuudessa. Kotona asumisen tueksi tulisi olla tarjolla riittävä määrä laadultaan korkeatasoisia, nopeasti saatavia ja ammattitaitoisesti tuotettuja sosiaali- ja terveyspalveluja. Omaishoidon tukeminen on tärkeä osa strategiaa, ja omaishoidon kehittämiseksi on tehty monia sitä tukevia uudistuksia lainsäädäntöön, kuten edellä on kuvattu. (Sosiaali- ja terveysministeriö 1992; 1996; 1999, Sosiaali- ja terveysministeriö & Suomen Kuntaliitto 2001, Vaarama ym. 2001).

Tässä selvityksessä luodaan katsaus omaishoidon tuen kehittymiseen vuodesta 1994 sekä arvioidaan omaishoidon tuen kehittymistä käytännössä. Omaishoidon tuesta on tehty aiemmin valtakunnalliset selvitykset vuosina 1994 ja 1998. Vuonna 1998 tehdyn selvityksen tulokset voidaan tiivistää seuraavasti:

• Omaishoidon tuella hoidettavista suurin osa (76 %) tarvitsi apua jatkuvasti ja paljon, runsas kolmannes ympäri vuorokauden. Hoidon yleisin peruste oli vanhuus (37 %), fyysinen sairaus tai vamma (37 %) tai kehitysvammaisuus (20 %).

• Omaishoidon tuella tapahtuva hoito oli lähinnä puolison, omien vanhempien tai oman lapsen antamaa hoitoa. Hoitajista enemmistö oli alle 65-vuotiaita ja naisia. Joka kolmas hoitaja oli yli 65-vuotias ja joka kymmenes yli 75-vuotias. Eläkkeellä oli vajaa puolet, lähes viidennes hoiti omaistaan kokoaikatyönsä ohella, 12 prosentille hoitajista omaishoitotyö oli päätyö. Vuonna 1998 hoitajista 12 prosenttia oli työttömiä. Tyypilliset hoitaja-hoidettava -parit olivat vammaisia lapsiaan hoitavat vanhemmat, vanhempiaan hoitavat keski-ikäiset lapset sekä iäkkäitä puolisoitaan hoitavat iäkkäät omaishoitajat.

• Omaishoidon tukea annettiin yleisimmin rahana ja palveluina.

• Vuonna 1998 omaishoidon tukeen käytettiin kaikkiaan noin 546 miljoonaa markkaa, eli keskimäärin 1 727 mk/asiakas/kk. Vuonna 1994 määrä oli arviolta 1 400 mk/asiakas/kk. Kunnissa oli ajanjaksolla 1995–1998 alettu käyttää aiempaa useammin korkeimpia maksuluokkia, minkä vuoksi keskimääräiset hoitopalkkiot olivat nousseet.

• Sekä rahapalkkioiden että annettujen palvelujen määrä vaihteli suuresti kunnittain ja lääneittäin. Suuremmissa kunnissa omaishoidon tuki kohdistui pienemmälle ryhmälle, mutta palkkiot olivat pienempiä kuntia suurempia. Pienissä kunnissa tukea annettiin vähäisemmällä tarveharkinnalla, mutta tuet olivat melko pieniä ja palvelut vähäisiä. Palvelujen osuus, ilman hoitopalkkiota sekä neuvontaa ja vapaan järjestämistä, oli vuonna 1998 lähes ennallaan vuoteen 1994 verrattuna.

• Kunnissa hoitopalkkion suuruutta määriteltiin hyvin erilaisilla ja osittain eri asioita painottavilla toimintakyvyn arviointiasteikoilla. Kuntien edustajien antamien arviointien mukaan käytössä olevat arviointiasteikot ottivat erittäin hyvin huomioon fyysiset toimintakyvyn vajavuudet, kun taas mielenterveyteen liittyvien häiriöiden huomioiminen oli heikompaa.

• Omaishoidon tuen myöntämiseen vaikuttivat eniten hoidettavan avun ja hoidon tarve sekä hoidon sitovuus. Omaishoidon tuen saamisen liittäminen muiden taloudellisten tukien saamiseen vaihteli kuitenkin melkoisesti kunnittain.

• Omaishoitajan vapaan aikana hoidettavan sijaishoito järjestettiin lähes puolessa tapauksista laitoshoitona ja pääasiassa kunnallisena palveluna. Yleisin omaishoitajien lakisääteisen vapaan pituus oli viikko tai enemmän kerrallaan. Osa kunnista antoi hoitajalle mahdollisuuden pitää myös ylimääräistä vapaata.

• Asiakasmaksujen periminen annetuista palveluista oli yleistynyt vuodesta 1994. Hoitajan oikeus lakisääteiseen vapaaseen oli merkittävästi lisännyt niiden kuntien määrää, jotka perivät hoidettavalta asiakasmaksun sijaishoidosta. Yli puolet kunnista myös arvioi palvelujen maksullisuuden vaikuttavan joidenkin omaishoitajien halukkuuteen käyttää palveluja. Huolimatta siitä, oliko kyseessä hoitajan lakisääteisen vai ylimääräisen vapaan aikana järjestetty sijaishoito, kunnat perivät hoidettavalta pääsääntöisesti kunnan normaalin hinnoittelun mukaisen asiakasmaksun.

• Yleisimpiä omaishoitotilanteita haittaavia ongelmia olivat hoidon raskaus, hoitajan väsymys ja hoitajan haluttomuus pitää vapaata tai jättää hoidettava toisten hoitoon sekä hoitopalkkion pienuus. Ongelmat olivat samantyyppisiä kuin vuonna 1994. Omaishoidon tukea kysyttiin pääosin enemmän kuin sitä voitiin myöntää.

• Omaishoidon tuen ulkopuolella olevien määrä oli huomattavasti suurempi kuin omaishoidon tuen piirissä olevien määrä. Kunnat tukivat omaishoidon tuen ulkopuolella olevia hoitajia erilaisilla palveluilla, mutta kuntien välillä tässä oli suuria eroja.

Tämä selvitys on jatkoa on jatkoa edellisille valtakunnallisille selvityksille ja se tehtiin sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiantona. Tavoitteena oli selvittää omaishoidon tuen kehitystä vertaamalla tuloksia edellisten selvitysten tuloksiin sekä sitä, miten 1.1.2002 voimaan astunut lainsäädäntöuudistus alkoi käytännössä toteutua.

2 SELVITYKSEN TOTEUTTAMINEN

Tämän selvityksen tavoitteena oli kuvata omaishoidon tuen laajuutta, myöntämiskäytäntöjä ja -perusteita, omaishoitajien asemaa palkkioiden suuruuden, vapaan ja muun annetun tuen avulla sekä omaishoidon tukeen liittyviä kehittämistarpeita.

Aineisto kerättiin keväällä 2002 kuntiin kohdennettuna kyselynä. Kyselylomake jakaantui seuraaviin kahdeksaan osa-alueeseen: kuntaa, hoidettavia ja hoitajia koskevat tiedot, omaishoitajille maksettavat palkkiot, omaishoidon tukena annettavat palvelut, asiakasmaksut, hoitajan vapaan järjestämistä koskevat sekä omaishoidon tuen kehittämistarpeita selvittävät kysymykset. (Liite 1.) Lomakkeet postitettiin toukokuussa 2002. Uusintakyselyt vastaamatta jättäneille kunnille tehtiin kesä- ja elokuussa 2002. Kyselyyn vastasivat omaishoidon tuen toteuttamisesta ja seurannasta kunnissaan vastaavat viranhaltijat.

Viimeiset lomakkeet palautuivat syyskuun aikana. Tietoja jouduttiin kuitenkin monin paikoin tarkentamaan mm. puhelinsoitoin, joten tallennus ja aineiston tarkistaminen saatiin päätökseen vasta marraskuun lopussa.

Kerätty aineisto analysoitiin SPSS 11.0 -ohjelmalla. Tulokset esitetään valtakunnan, lääni- ja kuntatasoilla tavoitteena tuottaa yleiskuva sosiaalipalveluna tapahtuvasta omaishoidon tukemisesta. Tulokset raportoidaan frekvenssi- ja prosenttijakaumina, keskilukuina ja ristiintaulukointeina. Selvityksessä verrataan vuoden 2002 kyselyn tuloksia vuosina 1994 ja 1998 tehtyjen selvitysten tuloksiin. Tutkimuksessa oli mukana vuoden 1994 aineisto niiltä osin kuin se on vertailukelpoinen vuoden 2002 aineiston kanssa. Ahvenanmaan kunnat eivät olleet mukana vuosien 1998 ja 2002 tutkimuksissa.

Kysely lähetettiin 432 kunnalle, ja siihen vastasi 387 kuntaa. Kyselyn vastausprosentti oli 89,6 % (kuvio 1). Liitteessä 2. on luettelo niistä kunnista, jotka eivät vastanneet kyselyyn. Kyselyyn vastasi keskimääräistä useampi Itä-Suomen ja Oulun läänin kunta ja harvempi Etelä-Suomen läänin kunta. Vastausprosentit lääneittäin esitetään kuviossa 1.

Kuvio 1. Vastausprosentti lääneittäin.

Aineiston asukasluku kattoi 83,8 prosenttia koko maan asukasluvusta. Aineisto oli siten sekä läänitasolla että asukasluvun osalta edustava (liitekuvio 1).

 Kuntaryhmittäin tarkasteltuna tutkimusaineisto edusti Suomea erittäin hyvin (taulukko 1).

Taulukko 1. Seurantatutkimukseen vastanneiden ja kaikkien kuntien lukumäärät ja suhteellinen osuus kuntaryhmittäin.

	Vastanneet kunnat						Kaikki kunnat
	1994		1998		2002		2002
	lkm	%	lkm	%	lkm	%	lkm	%
Kaupunkimainen	61	16,1	61	15,8	60	15,5	66	15,3
Taajaan asuttu	62	16,4	64	16,6	67	17,3	75	17,4
Maaseutumainen	255	67,5	261	67,6	260	67,2	291	67,4
Yhteensä	378	100	386	100	387	100	432	100

Kuntien asukasluvun mukaan tarkasteltuna paras vastausprosentti vuonna 2002 oli 5 000 - 10 000 sekä suurissa yli 50 000 asukkaan kunnissa (Kuvio 2.)

Kuvio 2. Vastausprosentti kunnan asukasluvun mukaan vuosina 1994, 1998 ja 2002.

 

Kysymyksittäin tarkasteltuna vastausprosentti vaihteli melko paljon. Kyselylomake arvioitiin useissa kunnissa melko työlääksi täyttää, eikä kaikkia kysyttyjä tietoja omaishoidon tuen saajista ollut saatavilla. Toinen ongelma oli, että eräissä kunnissa kyselyyn vastattiin alueittain tai vastaajaryhmittäin. Kotka, Kyyjärvi, Lahti, Lapua, Oulu, Paimio, Raisio ja Riihimäki palauttivat kaksi lomaketta tai ilmoittivat samalla lomakkeella kahden ryhmän tiedot erikseen. Näiden kuntien tiedot yhdistettiin koontilomakkeelle niiltä osin kuin se oli mahdollista. Jatkoselvityksiä tehtäessä lomakkeen rakennetta tuleekin pohtia uudelleen nämä näkökulmat huomioon ottaen.